堅持國際協作，應對氣候變化

摘要 氣候變化問題關系到人類的生存和發展，是當今世界共同面對的重要難題。采取措施應對氣候變化符合全人類的共同利益，也是各個國家的共同責任。隨著氣候變化問題愈演愈烈，一輪又一輪的氣候談判便在各國之間開始形成，以期解決問題，實現可持續發展，造福自己，造福子孫后代。但是德班會議前幾次氣候談判結果都不盡如人意，為此人們都寄希望于2011年11月28日到12月9日在南非德班召開的聯合國氣候變化大會，然而其結果也與之間的氣候談判相似，沒有給世界各國人民一個滿意的答卷。本文以德班會議為視角，分析各國的態度，根據具體情況，提出我國應對氣候變化的方案。

關鍵詞 氣候變化 國際協作 可持續發展

中圖分類號：P467 文獻標識碼：A

隨著氣候變化對人類的影響日益嚴重，世界各國都十分重視氣候問題。因此，一輪又一輪的有關氣候變化的談判在全球召開，以期解決氣候變化問題。去年，在南非德班再一次召開了聯合國氣候大會，人們對德班會議給予了重大期望，可是結果卻不盡如人意。會議達成了“德班一攬子協議”，確立了《京都議定書》第二承諾期，創建了綠色基金，達成了熱帶雨林保護和清潔技術轉讓協定，最重要的是建立了“德班加強行動平臺”，于2012年啟動一項旨在將所有國家納入一個全新的、具有法律意義的減排框架協議談判。但是，會議未就新框架的減排目標，以及法律約束力的具體形式達成共識，其結果和《巴厘路線圖》沒有本質區別。德班協議部分內容不夠具體，措辭留有巨大漏洞，可能讓某些國家得以逃避減排責任。例如，對于綠色氣候基金，資金來源和管理機制仍是空白；沒有提及懲罰措施等。德班聯合國氣候大會之所以結果讓人不滿意，歸根結底還是發達國家和發展中國家的博弈。應對氣候變化仍有相當長的一段路要走，我們必須堅持國際協作，堅定不移地走可持續發展之路，這樣才能解決氣候變化問題。

一、主要國家在德班會議上的表現

（一）美國。

當初美國以“減少溫室氣體排放將會影響美國經濟發展”和“發展中國家也應該承擔減排和限排溫室氣體的義務”為由，拒絕在《京都議定書》上簽字，險些使《京都議定書》破產。幸好在歐盟的積極推動下，《京都議定書》才得以生效。

在德班會議上，對《京都議定書》第二承諾期（2013—2020年）和發達國家的減排問題上，美國聲稱，除非中國等新興經濟體也接受有約束力的減排指標，否則美國不可能考慮強制減排。中國和印度等新興經濟體正處于工業化和城市化快速發展階段，按照“共同但有區別責任”的原則，排放量應有合理的增加，現在要求這些國家承擔絕對量化減排指標是不公平的，美國等發達國家應該帶頭減排。現在的氣候問題很大程，美國試圖抹殺錯誤，推卸強國大國應當承擔的責任是錯誤的。

美國還刻意模糊對綠色氣候基金的態度，綠色氣候基金是2009年《哥本哈根協議》、2010年《坎昆協議》的要求，即發達國家在2013年到2020年間，每年提供1000億美元的資金幫助發展中國家應對氣候變化；作為過渡，在2010年至2012年間，出資300億美元作為快速啟動資金。但在基金的設計上，特別是長期資金來源上，要實現“開放性”，即不僅發達國家要出資，發展中國家也應該出資；政府要出資，私人資本也可以進入，甚至可以私人資本為主。

（二）歐盟。

1、歐盟的積極貢獻。

歐盟在《京都議定書》的成立上發揮了重要作用，它在國際上積極促進國際合作，花了很多資源體提高發展中國家的環境意識，并盡了最大努力說服其他國家簽署《京都議定書》。1998年歐盟成功說服一些拉丁美洲國家執行溫室氣體排放量的削減，由此導致了布宜諾斯艾利斯行動計劃的出臺。2001年，經過歐盟的努力，《馬拉卡什協定》允許各個國家開始《京都議定書》的簽署進程。2004年歐盟愿意以支持俄羅斯加入世界貿易組織來交換其批準《京都議定書》，這成為對抗氣候變化前所未有的承諾。正是因為歐盟的這次行為才使得《京都議定書》沒有流產，成為應對氣候變化問題的重要國際條約。

《京都議定書》第一承諾期將于2012年底到期，德班會議的主要內容就是確定《京都議定書》第二承諾期的實行，然而，由于美國、加拿大、日本和俄羅斯等國的諸多阻撓，《京都議定書》第二承諾期的實現機會比較渺茫，歐盟在對《京都議定書》第二承諾期的問題上表現出了積極態度，歐盟委員會負責氣候事務的委員康妮·赫澤高表示，歐盟一直致力于《京都議定書》第二承諾期的落實工作，不愿意眼看著世界各國花費了這么多年取得的辛苦成果付之東流。因此，即使其他主要國家不準備在該協議上簽字，歐盟也會支持《京都議定書》第二承諾期。

2、歐盟的消極行為。

對于《京都議定書》第二承諾期（2013—2020年）和發達國家的減排問題，歐盟強調，德班氣候大會應該繪出“路線圖”，即到2015年前締結一個所有主要排放國（包括美國和新興經濟體）都承擔減排指標的協議，并于2020年生效。在這個前提下，歐盟才接受《議定書》第二承諾期。歐盟的這一要求明顯違背了“共同但有區別責任”的原則，減輕了包括自己在內的發達國家的義務，加大了中國等新興經濟體的強制減排義務。

此外，在2011年12月21日，歐洲法院駁回了美國航空運輸企業訴訟，判定歐盟于2012年1月1日起征收的國際航空碳排放稅未違反國際法。歐盟航空“碳稅 ”針對的是所有國家的航空公司，它將不需要承擔強制減排義務的國家的航空公司納入了強制減排體系；該指令未能考慮各國航空公司所處的發展階段，不合理地遏制了處于成長階段的航空公司的發展；歐盟以歷史排放水平為基礎分配初始排放權，這實際上違背了《聯合國氣候變化框架公約》中的“共同但有區別責任”的原則，使發展中國家承擔了比發達國家更重的減排義務。歐盟征收航空碳稅，表面上是為了對抗全球氣候變暖，實際上在歐美國家相繼出現了一部分主權債務危機，尤其是歐洲國家陷入比較嚴重的主權債務危機，在這種情況之下，它們想方設法開辟新的財源、稅收渠道。收取碳稅與其說是為了抑制二氧化碳、溫室氣體的排放，不如說是以此為目的來進行財富再分配。對于發展中國家來說，必然會加重航空企業經營負擔。

（三）發展中國家。

發展中國家對續簽《京都議定書》第二承諾期態度堅決。“基礎四國”（中國、印度、巴西、南非）在第九次氣候變化部長級會議上提出一個共同目標，即堅持《京都議定書》的二期承諾，希望在美國能夠做出量化減排承諾的基礎上，進一步落實發展中國家的減排行動。“77國+中國”和小島國都支持這個立場。發展中國家希望發達國家盡快落實這些氣候資金安排，幫助發展中國家應對氣候變化。聯合國秘書長潘基文也發出呼吁，敦促富裕國家的政府在經濟困難時期加大捐款力度，以免這項全球性氣候變化基金面臨成為一個“空殼”的危險。南非總統祖馬力主在德班氣候會議上啟動“綠色氣候基金”，并希望發達國家提供該基金的啟動資金。在氣候融資方面，非洲國家強調，資金問題常務委員會應投入運行，并建議設立一個關于長期融資的附加議程。在技術轉讓方面，非洲國家認為德班會議應做出決定，使發達國家向發展中國家的技術轉讓機制在2012年實現運轉。

從發展的角度看，發展中國家的經濟水平還不高，發達國家有義務幫助發展中國家解決資金問題以應對氣候變化。發達國家不僅技術優勢，而且也應該有超前的意識水平，應當對自己的歷史排放所造成的危害結果承擔主要責任。發展中國家歷史排放量少，又面臨國際競爭的強大壓力，應當承擔次要責任。但氣候問題是全球問題，發展中國家也應主動承擔力所能及的義務，加強與發達國家的國際合作，否則將落后發達國家的步伐，在國際貿易領域中遭受損失。

二、我國在應對氣候變化問題的現狀和遇到的挑戰

（一）我國在應對氣候變化問題的現狀。

可持續發展是中國長期堅持的國家戰略。可持續發展的概念第一次被正式提出并闡述，始于1987年挪威首相布倫特蘭夫人領導的世界環境與發展委員會發表的研究報告《我們共同的未來》。該報告提出的“可持續發展”的定義為：滿足當代人的需要，又不損害子孫后代滿足其需求能力的發展。此外，還有一些其他的定義，雖然各個定義表述各不相同，但實質是一樣的，就是在維護環境的基礎上促進人類福利的不斷增長。

1998年，我國政府將1990年設立的國家氣候變化協調小組改名為國家氣候變化對策協調小組，其日常工作由過去的國家氣象局負責改為由國家發展計劃委員會負責。這就表明，對中國而言氣候變化問題是環境問題更是發展問題。

2005年7月，我國國家主席胡錦濤在英國鷹谷“G8+5”峰會上強調“氣候變化既是環境問題，也是發展問題，但歸根到底是發展問題”。

我國正處于快速工業化和城市化階段，人口增長和城市化是推動中國能源需求和排放增長的主要驅動力，中國政府就應該堅持氣候問題的內涵是可持續發展，反對脫離發展空談減排。

（二）我國在應對氣候變化問題上遇到的挑戰。

自1990年國際氣候變化談判進程正式啟動以來，我國一直全程參與，但是對于我國在這一重大的國際談判中的表現和作用，中外的評價存在明顯差異。我國自認為是國際氣候談判中積極、活躍和負責任的成員，而發達國家則不滿意我國不接受量化減排溫室氣體的立場和政策，使得我國在氣候外交上面臨空前壓力。

從1972年聯合國人類環境會議以來，中國始終站在發展中國家一邊，積極維護發展中國家的利益，形成了著名的“77+中國”模式。但由于利益關系復雜，發展中國家內部并不團結。自1990年國際氣候變化談判啟動以來，發展中國家之間的分歧逐漸暴露：占發展中國家總數約28%的小島嶼國家聯盟主張采取最激進的減排措施；來自石油輸出國組織的發展中國家則反對量化減排措施，與傘形集團（美國、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭，挪威、瑞士后來加入）的立場一致；而中國和印度則堅持自己不量化減排的立場；阿根廷和哈薩克斯坦等發展中國家則在1998年不顧其他發展中國家的反對，率先提出自愿減排承諾，使發展中國家之間的裂痕進一步加深，氣候談判的復雜性給中國帶來更多的挑戰。

氣候變化談判從京都議定書到今天的歷程，充分反映了發達國家與發展中國家之間最近十幾年所發生的劇烈實力對比變化。1992年巴西舉行的“地球峰會”正式開啟聯合國框架內的氣候談判，當時西方工業化國家對比廣大發展中國家具有天差地別般的經濟優勢。正因為如此，雙方能夠在僅僅5年后達成妥協，以發達國家的巨大讓步為基礎制定了著名的《京都議定書》，僅西方和前蘇聯和東歐工業化國家需要承擔強制性減排義務，廣大發展中國家則免于承擔此類義務。此外，發展中國家還可以通過清潔發展機制等方式獲得來自發達國家的資金和技術援助。隨著世界經濟地圖發生了翻天覆地的變化，新型市場經濟發展極為迅猛，而發達國家則大多陷入主權債務危機，像加拿大今年就突然退出《京都議定書》，以便規避履約成本。一旦各國都不重視氣候變化問題，全球將面臨難以預料的災難。

三、我國未來應對氣候變化的措施

德班氣候大會使我們懂得，在應對氣候變化的問題上，應該更全面、深入的參與國際協作。其中，我們應該注意以下幾個方面：

（一）堅持發展中國家的利益。

我國屬于發展中國家，它和發達國家在經濟水平上還有差異，人均GDP比發達國家的要差很多，生活水平也比發達國家低很多。氣候問題重要，發展問題也很關鍵，不能放棄我們的發展權。所以發達國家以前污染的多，現在就應該治理的也多；而發展中國家要在滿足本國的發展的同時盡最大努力應對氣候變化，共同有區別的責任原則是我國在處理氣候變化問題上一貫遵循的原則。

（二）對于發達國家單邊主義行徑的解決。

以歐盟單邊強制征收航空碳稅 為例，包括中美俄在內的全球29個國家在2012年2月22日簽署了反對歐盟征收民航國際碳排放稅的聯合宣言，并制定了具體措施，有的國家立法禁止、有的國家采取征收費用的辦法來反制歐盟，美國則向歐洲法院起訴落敗，而中國則發布了“禁止中國境內各運輸航空公司未經政府有關部門批準參與歐盟排放交易體系”的指令。大家的目的一致：打擊氣候單邊主義行為。氣候問題是全球問題，歐盟的單方行為根本不是為了解決氣候問題，而是為了一己私利，必然招致世界各國的反對，發展中國家和發達國家理應聯合起來制止這種行為。

歐盟法院判決國際航空碳排放稅未違反國際法，但國際法是一部弱法 ，缺乏一個有效的司法體系所有的三方面的基本原則：強制裁判權、司法裁決等級結構和至少在最高法院的裁決中運用按判例決斷的原則。” ，因此，法院的判決難以讓人信服。我們可以運用WTO爭端解決機制。2012年2月22日的聯合宣言提出了多條應對歐盟征收民航國際碳稅的舉措，其中就有一項舉措是“對歐盟征收碳稅的行為進行評估，看其是否符合WTO的規定和原則”，很值得借鑒。

（三）發展中國家也應該共同協作，互幫互助。

“基礎四國”第十次氣候變化部長級會議于2012年2月14日在印度首都新德里舉行。這是德班會議后“基礎四國”之間協調立場的首次部長級會議。會議不僅有中國、印度、巴西和南非的環境部長和首席氣候談判代表出席，也有來自卡塔爾（公約第18次締約方會議主席國）、斯威士蘭（非洲集團談判代表召集國及最不發達國家成員）和新加坡（小島國成員）的官員作為觀察員國代表參加。

與會各國對歐盟將國際航空納入歐盟排放交易體系表示嚴重關切和堅決反對。歐盟此舉違反了包括聯合國氣候變化框架公約原則和規定在內的相關國際法，與多邊主義背道而馳。各國部長們表示，歐盟以氣候變化為名采取的單邊措施，受到國際社會的強烈反對，將嚴重損害國際社會應對氣候變化的努力。部長們認識到發達國家考慮在國際海運領域以氣候變化為名采取類似單邊措施的威脅，并表達了他們的關切。

“基礎四國”氣候變化部長級會議為各個發展中國家在解決氣候變化問題方面達成共識提供了一個很好的平臺。發展中國家在和發達國家的博弈中處于劣勢，因此必須團結起來，才能夠在博弈中占有先機。在發現發達國家的錯誤行徑時，發展中國家必須堅決抵制，一旦在解決氣候變化的問題上我們不加以重視，后果將會不堪設想。□

（作者單位：南京工業大學法律與行政學院，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學）

注釋：

http：//news.xinhuanet.com/world/2011-12/08/c_122391622.htm？prolongation=1

“碳排放交易計劃”（ETS）是一種復雜的監管體系，在該體系下，水泥和鋼鐵生產商之類的企業若想排放碳污染，就得先購買可交易的配額。2008年11月，歐盟頒布2008/101/EC號指令，將國際航空業納入歐盟的碳排放交易體系，并宣布于2012年1月1日起實施。根據該指令，所有在歐盟境內機場起降的國際航班都要為碳排放繳納費用，全球各航空公司飛往歐盟各國的航班排碳量一旦超過2010年基準排放量的85%，就必須購買其余15%的排放量。由于這個基準排放量是以2004年-2006年全球航空排放量基礎確定的，而近年來飛往歐洲的航班大幅增加，按照這標準，大部分國家都要向歐盟交錢，其實際等于變相收取“碳排放稅”。

http：//news.xinhuanet.com/world/2011-11/28/c_122342724_2.htm

參見：彭奕.可再生能源國際合作的困境、出路及啟示.中國能源法研究報告（2009）

http：//www.nsr.net.cn/ContentShow.aspx？id=492561

http：//www.lawtime.cn/info/lunwen/gjfqita/2006102657030.html

漢斯·摩根索.盧明華，等譯.國際縱橫策論———爭強權，求和平.上海譯文出版社，1995.

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