歐盟航空碳稅及我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

摘要 歐盟航空碳稅自其產(chǎn)生以來(lái)，便爭(zhēng)議不斷。各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要就是歐盟航空碳稅域外管轄權(quán)是不是具有合法性，或者碳稅的出臺(tái)是一種貿(mào)易保護(hù)主義，是以環(huán)境保護(hù)為借口實(shí)際卻是為了維護(hù)其貿(mào)易上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。本文主要研究各國(guó)應(yīng)對(duì)歐盟航空碳稅的態(tài)度，采取的應(yīng)對(duì)措施，并從中吸取各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，給我國(guó)應(yīng)對(duì)歐盟航空碳稅提供一些意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞 EUETS 共同區(qū)別責(zé)任 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：X322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾日益尖銳，世界各國(guó)在反省中意識(shí)到只有謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的和諧統(tǒng)一，才是世界得到延續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵所在。2011年12月11日德班氣候峰會(huì)結(jié)束，與會(huì)各方并沒(méi)有達(dá)成什么實(shí)質(zhì)性的環(huán)境保護(hù)協(xié)議。在這次會(huì)議上，歐盟代表確認(rèn)從2012年1月1日起，歐盟都會(huì)將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟排放交易體系。歐盟單邊征收航空碳排放費(fèi)的這一法案，其出臺(tái)過(guò)程引起了世界大多數(shù)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，各個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織都采取措施，以應(yīng)對(duì)歐盟把國(guó)際航空運(yùn)輸納入歐盟碳排放交易體系后對(duì)自己的不利影響。

一、EUETS產(chǎn)生背景及其內(nèi)容

歐盟碳排放交易體系（下文簡(jiǎn)稱(chēng)EUETS）是歐盟氣候政策的中心組成部分，它以限額交易為基礎(chǔ)，提供了一種以最低經(jīng)濟(jì)成本實(shí)現(xiàn)減排的方式。它是世界上首個(gè)多國(guó)參與的排放交易體系，是歐盟為了實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》確立的二氧化碳減少排放的目標(biāo)，而于2005年建立的氣候政策體系。歐盟碳排放交易系統(tǒng)所覆蓋范圍包括12000多座電站、煉油廠(chǎng)、鋼鐵廠(chǎng)及其他工業(yè)設(shè)施，幾乎占?xì)W盟二氧化碳排放總量的一半，是全球最大的碳排放總量控制與交易體系。

“歐盟航空碳稅”則是對(duì)于有航線(xiàn)飛經(jīng)歐盟領(lǐng)域的航空公司也將同樣適用歐盟規(guī)定的排放配額，每個(gè)航空公司2012年所獲配額依其2010年排放量在歐盟的總排放量中所占的比例來(lái)定，此外航空公司2012年排放量上限將被設(shè)定為2004-2006年平均排放量的97%或2.13億噸二氧化碳；而到2013年，民航業(yè)排放量上限將被進(jìn)一步減少至2004-2006年平均排放量的95%或2.09億噸二氧化碳。在2012年，85%的配額免費(fèi)發(fā)放給各公司，其余部分以拍賣(mài)的方式出售。 如果沒(méi)有買(mǎi)足配額，航空公司就要為每噸的額外排放支付100歐元的罰款，違規(guī)嚴(yán)重者也有可能導(dǎo)致停航或扣押飛機(jī)。

二、歐盟及其支持者對(duì)EUETS域外管轄權(quán)的解釋

EUETS作為歐盟為了完成《京都議定書(shū)》確立的減少二氧化碳排放的目標(biāo)而建立的碳排放交易體系，是為了保護(hù)環(huán)境而主動(dòng)采取的減排措施，不是一種新型的變相的貿(mào)易壁壘。歐盟認(rèn)為這種措施沒(méi)有違反世界貿(mào)易組織（WTO）的規(guī)定，因?yàn)閃TO關(guān)心的主要是在關(guān)稅和非關(guān)稅措施方面的非歧視待遇。即使航空碳稅可以被認(rèn)為是一種國(guó)內(nèi)稅費(fèi)措施，但由于它平等適用于歐盟內(nèi)外的所有航空公司，故不構(gòu)成任何國(guó)際貿(mào)易法意義上的歧視待遇。所以歐盟航空碳稅沒(méi)有違反WTO的規(guī)定，沒(méi)有違反相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易法。

歐盟還聲稱(chēng)將全球的4000多家航空公司強(qiáng)行納入EUETS，也沒(méi)有反國(guó)際法。因?yàn)楸患{入EUETS的航空公司的飛機(jī)都是在歐盟境內(nèi)有航線(xiàn)的，要求各家航空公司的飛機(jī)排放標(biāo)準(zhǔn)符合歐盟制定的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，這不是將歐盟的內(nèi)國(guó)法律強(qiáng)行域外適用。 被納入EUETS的各家航空公司飛機(jī)的起飛和降落在歐盟境內(nèi)的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，構(gòu)成了EUETS的屬土管轄權(quán)。

三、美國(guó)對(duì)EUETS采取的應(yīng)對(duì)手段

美國(guó)作為世界第一航空產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)，針對(duì)歐盟將美國(guó)的航空公司強(qiáng)行納入EUETS，美國(guó)方面反應(yīng)極其強(qiáng)烈。美國(guó)為了維護(hù)其利益，減少因EUETS出現(xiàn)給其造成的巨大的成本負(fù)擔(dān)，美國(guó)主要采取了下列幾種措施：

1、積極起訴。2009年12月，美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)及其3個(gè)成員航空公司美國(guó)航空、大陸航空和聯(lián)合航空向英國(guó)高等法院起訴，控告英國(guó)通過(guò)立法，將歐盟的規(guī)定變成國(guó)內(nèi)法，反對(duì)英國(guó)將大多數(shù)美國(guó)航空公司納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)。隨后，歐洲法院的首席法律顧問(wèn)作出初步裁決，稱(chēng)航空碳稅完全符合國(guó)際法。

2、政府施壓。美國(guó)政府在歐盟宣布將國(guó)際航空納入EUETS后，對(duì)歐盟的做法軟硬兼施。在多次公開(kāi)場(chǎng)合批評(píng)歐盟單方面征收碳排放稅同時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里還專(zhuān)門(mén)致信歐盟委員會(huì)主席，強(qiáng)烈要求將美國(guó)航空公司豁免適用EUETS法案。

3、聯(lián)合對(duì)抗。EUETS宣布實(shí)施后，美國(guó)多次參與反對(duì)“歐盟航空碳稅”國(guó)際會(huì)議，無(wú)論是新德里會(huì)議還是莫斯科會(huì)議，或是在華盛頓召開(kāi)的反對(duì)“航空碳稅”的第三次國(guó)際會(huì)議，美國(guó)作為反對(duì)EUETS最有發(fā)言權(quán)的國(guó)家，都始終表示將繼續(xù)強(qiáng)烈反對(duì)歐盟侵犯非歐盟國(guó)家主權(quán)、反對(duì)歐盟單方面將國(guó)際航空納入其碳排放交易計(jì)劃（EU ETS）。

4、立法保護(hù)。美國(guó)還尋求立法反對(duì)EUETS，美國(guó)參議院已經(jīng)一致通過(guò)了一項(xiàng)議案，將保護(hù)美國(guó)的航空公司在飛經(jīng)歐洲時(shí)，不用支付歐盟規(guī)定的碳排放稅。此項(xiàng)議案禁止美國(guó)的航空公司遵守EUETS，并保證美國(guó)政府在美國(guó)航空公司因違反EUETS而被處罰的時(shí)候予以國(guó)家協(xié)助。

四、EUETS對(duì)中國(guó)的影響和我國(guó)的反應(yīng)

我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本就承擔(dān)著巨大的壓力。在全球金融危機(jī)的沖擊下，我國(guó)的航空業(yè)依然保持在一個(gè)較高的增長(zhǎng)率，這是十分困難的。由于我國(guó)航空業(yè)起步較晚，所以航空技術(shù)相對(duì)于其他航空強(qiáng)國(guó)差距十分明顯，而且航空公司的運(yùn)營(yíng)成本也是極其高昂的。在這種情況下，EUETS將我國(guó)航空公司納入其中，這對(duì)我國(guó)來(lái)航空產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)沖擊很大。

歐洲作為我國(guó)航空市場(chǎng)的主要運(yùn)營(yíng)地，而中國(guó)航空公司到達(dá)歐盟境內(nèi)的航線(xiàn)正在快速增長(zhǎng)，因此歐盟市場(chǎng)是不可放棄按照歐盟碳排放的征收方法，中國(guó)民航業(yè)僅2012 年一年將向歐盟支付約8 億元，2020 年超過(guò)30億元，9 年累計(jì)支出約176 億元。 突如其來(lái)的巨大負(fù)擔(dān)，將會(huì)使航空公司的正常利潤(rùn)銳減，最終將會(huì)導(dǎo)致成本附加給乘客，這對(duì)中國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)是不可承受的。

鑒于EUETS帶給我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)一個(gè)前所未有的挑戰(zhàn)，我國(guó)政府迅速作出反應(yīng)：（1）我國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、巴西、印度等主要大國(guó)，簽署了反對(duì)將航空業(yè)納入EUETS的聲明或宣言，并與歐盟進(jìn)行了部長(zhǎng)級(jí)別的交涉。（2）中國(guó)航空運(yùn)營(yíng)公司抵制歐洲公司的客機(jī)買(mǎi)賣(mài)。比如中國(guó)航空運(yùn)營(yíng)商向空中客車(chē)公司訂購(gòu)的價(jià)值至少120億美元的飛機(jī)訂單已被阻止，此舉旨在抗議歐盟的排放交易收費(fèi)計(jì)劃。（3）國(guó)務(wù)院授權(quán)中國(guó)民航局發(fā)布公告，在未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)允許的情況下，各航空公司禁止提交碳排放數(shù)據(jù)，禁止參與歐盟碳排放交易體系。

但是我國(guó)對(duì)ETS法案的質(zhì)疑并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)的進(jìn)展，所以為了維護(hù)我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)的利益仍需努力。

五、我國(guó)應(yīng)對(duì)ETS的建議

（一）聯(lián)合其他國(guó)家和航空組織共同起訴。

即使美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)及其運(yùn)輸公司的起訴以失敗告終，起訴仍然是一項(xiàng)有力的對(duì)歐盟施壓的武器。我們可以聯(lián)合更多的國(guó)家和國(guó)際航空組織，要求歐盟法院對(duì)EUETS的合法性予以審查。

首先歐盟將國(guó)際航空運(yùn)輸納入EUETS，對(duì)于在歐盟境內(nèi)的航空公司的飛機(jī)排放的碳予以征收碳排放稅我們還可以國(guó)家的屬土管轄權(quán)理解，但是對(duì)于在歐盟境外排放的碳征稅而是違反了1944 年《芝加哥公約》中明確規(guī)定的“航空主權(quán)原則”、“禁止對(duì)燃油征稅”等國(guó)際法準(zhǔn)則。其次中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，歐盟以自己的碳排放標(biāo)準(zhǔn)要求中國(guó)的航空公司，這在事實(shí)上違背了《京都議定書(shū)》規(guī)定的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在節(jié)能減排問(wèn)題上的“共同但有區(qū)別”原則。

（二）協(xié)商達(dá)成控制航空碳排放的雙邊或全球性協(xié)議。

EUETS法案作為以環(huán)境保護(hù)為名義的法律，并不缺乏國(guó)際上的支持者。在這種情況，我們?nèi)绻皇且晃兜牡种艵UETS，會(huì)造成我國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)巨大損失。因此我們應(yīng)該以中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的客觀(guān)事實(shí)為理由，無(wú)論是中國(guó)與歐盟的雙邊談判還是全球性的航空碳排行放會(huì)議，我們都應(yīng)該從兩個(gè)方面爭(zhēng)取：

1、要求歐盟給予資金和技術(shù)支持。京都議定書(shū)規(guī)定的清潔發(fā)展機(jī)制，參與該機(jī)制的附件一國(guó)家通過(guò)在非附件一締約國(guó)（主要是發(fā)展中國(guó)家） 投資溫室氣體減排項(xiàng)目， 從而獲得該項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)核證的排放減少量以充抵其超出額度的排放量。由于發(fā)展中國(guó)家的減排成本遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家， 所以清潔發(fā)展機(jī)制能為附件一國(guó)家大大節(jié)省減排費(fèi)用。 而EUETS將國(guó)際航空納入后，實(shí)際上已經(jīng)加重了我國(guó)在航空減排上的義務(wù)，理應(yīng)給我國(guó)額外的資金和技術(shù)支持。

2、推遲中國(guó)參與EUETS時(shí)間。所有國(guó)家都有責(zé)任致力于應(yīng)對(duì)氣候變化等全球性環(huán)境問(wèn)題，但是中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)責(zé)任應(yīng)區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家，這是由中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平?jīng)Q定的。我們可以協(xié)商將中國(guó)參與EUETS的時(shí)間延遲到一定年限，給予我國(guó)適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡階段。

（三）建立國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)沖抵國(guó)外碳稅。

歐盟航空碳排放交易系統(tǒng)明文指出，參與EUETS的各個(gè)國(guó)家的航空公司，如果所在國(guó)家有自己覆蓋航空業(yè)的碳排放交易市場(chǎng)，那么這些航空公司就可以享有進(jìn)出歐盟的豁免權(quán)，既不必提交本公司的碳排放數(shù)據(jù)，也不用強(qiáng)制參與歐盟的碳排放交易。例如澳大利亞、日本等國(guó)已經(jīng)提出要將航空業(yè)納入各自的碳交易市場(chǎng)。這樣對(duì)于已經(jīng)建立國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，本國(guó)的航空公司就能夠減少一定成本，不會(huì)因?yàn)闅W盟的碳排放標(biāo)準(zhǔn)而承擔(dān)更大的損失。

歐盟的上述規(guī)定實(shí)際是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法中避免國(guó)際雙重征稅的表現(xiàn)。國(guó)際雙重征稅是指兩個(gè)國(guó)家各自依據(jù)自己的稅收管轄權(quán)按同一稅種對(duì)同一納稅人的同一征稅對(duì)象在同一征稅期限內(nèi)同時(shí)征稅。如果中國(guó)航空公司在國(guó)內(nèi)已經(jīng)被征收了碳稅，那么根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的避免國(guó)際雙重征稅理論，中國(guó)的航空公司就不用強(qiáng)制參與EUETS，也不必提交碳排放數(shù)據(jù)。

我們應(yīng)盡快在國(guó)內(nèi)建立碳排放交易市場(chǎng)，以沖抵國(guó)外各種碳稅帶來(lái)的影響，這樣既大幅降低航空公司成本，也能有效啟動(dòng)中國(guó)碳交易市場(chǎng)。但是值得注意的是自主成立碳排放交易市場(chǎng)是沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行力和公信力的，所以政府主導(dǎo)的，以法律指令予以約束的碳排放交易市場(chǎng)，才是真正可以發(fā)揮作用的

ETS帶給我國(guó)航空業(yè)巨大的沖擊，這是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。我們可以在壓力下完成對(duì)航空技術(shù)的升級(jí)完善，但是為了我們的民族航空產(chǎn)業(yè)，還是需要采取必要的措施，去緩解我國(guó)立刻加入ETS帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。我們可以采取訴訟，仲裁或談判去爭(zhēng)取必要的航空業(yè)發(fā)展時(shí)間，爭(zhēng)取更好的技術(shù)。ETS畢竟是為了保護(hù)環(huán)境，應(yīng)是一種全球性的保護(hù)環(huán)境的系統(tǒng)，但是應(yīng)根據(jù)不同國(guó)家的發(fā)展?fàn)顩r，以發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家在不影響或少影響民族航空業(yè)的前提下，我們不能讓ETS成為一種事實(shí)上的貿(mào)易壁壘。□

（作者：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生）

注釋?zhuān)?/p>

維基百科，自由的百科全書(shū).http：//zh.wikipedia.org/zh/歐盟排放交易體系。

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