從維穩的角度看我國信訪制度的完善

摘要 信訪制度作為維護社會穩定的一種制度，是民意、民情、民生訴求的主要渠道，是黨和政府聯系群眾的有效方式。我國信訪制度為密切政府與群眾的關系、化解社會矛盾、維護社會和諧穩定發揮了重要作用。由于我國處于社會轉型期，現行的信訪制度已經出現了困境，信訪等法律規定的申訴渠道不夠暢通，現行信訪制度運行的缺陷已經顯現出來。因此，為了適應社會的發展和滿足構建社會主義和諧社會的客觀要求，應該進一步加強和完善我國現行信訪制度。

關鍵詞 維穩 信訪制度 完善

中圖分類號：D6328 文獻標識碼：A

一、“維穩”的問題

進入社會主義的改革開放以來，我國進入了社會的轉型期，社會矛盾不斷加劇，兩極分化逐漸加重，合理訴求在地方政府得不到滿足，人民的基本權利得不到保護，近年來，部分地方政府在“維穩”上面投入了巨大的力量，維穩成為了部分地方干部政績考核的重要指標，中國社科院于建嶸教授認為：“為了應對這些風險，政府往往會采取各種措施維系體制的穩定，并最終形成一種剛性穩定結構。當前的維穩出發點就是維護社會的剛性穩定。剛性穩定是以社會絕對安定為管治目標，把一切抗議行為都視為無序和混亂，都要采取一切手段進行壓制或打擊。在剛性穩定的情況下，社會管治的方式總是簡單化和絕對化。可以說，在中國，地方政府以“穩定”為借口侵犯民眾的合法權益、破壞最基本的社會規則已經到了非常嚴重的地步，所產生的社會危害十分巨大。 ”

從這個角度去看，人民為了要維護自己的合法權益，為了表達自己的利益訴求，為了使自己合法權利不受侵犯。他們選擇了請愿、上訪甚至是集會游行 。有學者通過調查發現，在上訪的百姓中絕大多數合理的利益訴求得不到滿足，于是他們迫不得已選擇越級上訪、集體上訪。但也不可否認有個別的上訪人員存在無理取鬧，在打政策的“擦邊球 ”，可這絕對是少數，由于上訪也是需要成本的。信訪制度作為我國維護社會穩定、是我黨首創的群眾工作方法，是群眾表達權利訴求、監督黨和政府工作、進行政治參與的重要制度。為了保持各級人民政府與人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。

二、信訪制度的基本概述和歷史沿革

（一）信訪及信訪人的含義。

為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定了本條例。于2005年1月5日國務院第76次常務會議通過，自2005年5月1日起施行。共計七章五十一條?！氨緱l例所稱信訪，‘是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動’。采用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人?！?/p>

（二）信訪制度的含義。

信訪制度是指“由各級國家機關設置專門的信訪工作機構并配備專職信訪干部，按照分級負責，歸口辦理的原則，人民群眾個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真等參與形式，與我國的政黨、政府、社團、人大、司法、政協、社區、企事業單位負責信訪工作的機構或人員接觸，以反映情況，表達自身意見，吁請解決問題，有關信訪工作機構或人員采用一定的方式進行處理的一種制度”。

（三）信訪制度的歷史變革。

我國的信訪制度是從黨的群眾路線中誕生出來的一項政治發明，是中國共產黨成為執政黨之后，創造的一種特殊的人權救濟方式。 主要經歷了以下幾個方面：（1）信訪制度的形成時期（1951年—1966年），這一時期是信訪制度逐漸形成，信訪工作會議召開，頒布了相關的規范性文件。第一份相關的文件是1951年6月政務院頒布的《關于處理人民群眾來信和接見人民群眾工作的決定》，該《決定》指出：“各級人民政府應當密切聯系群眾，全心全意的為人民服務，并應鼓勵人民群眾監督自己的政府和工作人員”?！稕Q定》分六條，提到了研究、登記、轉辦、檢查、催辦、存檔的制度建設，對開展信訪工作做了原則規定。第二份相關文件是1957年11月國務院頒布的《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪的工作指示》。該指示明確提出了“歸口交辦”的原則，要求各省、自治區、直轄市人民委員會必須建立“領導親自接待、閱批人民來信來訪制度”。（2）信訪制度基本癱瘓時期（1966年—1976年），在這期間，黨和政府各級組織普遍受到沖擊，信訪機構大多處于癱瘓狀態，從而使我國的信訪制度建設處于停滯不前的狀態。（3）撥亂反正時期（1976年—1982年），國家逐漸恢復了信訪機構。這一時期受到政治運動的影響，大量人民群眾要求平反冤假錯案，全國各地的信訪量猛增，大批上訪人員涌向北京。中央要求各地認真做好各類平反和落實政策，同時要求組織工作組做來訪人的思想工作，幫助群眾解決合理要求和實際問題。 （4）規范和發展時期（1982年—今），1995年10月28日國務院頒布了建國以來第一部信訪行政法規——《信訪條例》，標志著我國信訪工作開始向法制化軌道邁進。2005年1月國務院再次頒布了《信訪條例》，新的《信訪條例》所確立的一系列制度都更加有利于我國的行政信訪制度發展和保護信訪人的權利。

（四）信訪制度在維穩中的作用。

首先，信訪制度是我國公民政治參與的重要渠道，是緩解社會矛盾的有力工具，也是實現和保障人民群眾合法權益的的有效途徑，有效的維護了群眾的切身利益，有效防止了事態向惡性發展，緩解、化解了社會矛盾，對社會的穩定有著很大的作用，為構建和諧社會提供了堅實的保證。

其次，信訪制度有效的解決了群眾的合理訴求起到了“安全閥”的作用。在社會轉型期，社會矛盾不斷加劇，人民群眾的不滿情緒日益高漲，群眾的合理訴求得不到滿足。應該有一種制度和方式去緩解群眾的不滿情緒，恰恰信訪制度作為緩解群眾不滿情緒，有效解決群眾合理訴求的一種機制，得到了群眾的擁護和信賴。信訪制度為群眾開辟了一個窗口，可以使群眾的意見和訴求得到宣泄，許多在地方上得不到解決的事情通過信訪的途徑得以圓滿的解決，即使到不到有效的處理，也可以讓群眾的“高昂的斗志”有所減退，這樣信訪制度起到了一種安全閥的作用，不至于讓群眾的不滿情緒像洪水一樣的洶涌澎湃。正如鄧小平同志所講“群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方?！?/p>

再次，信訪制度對社會具有警示作用。如果一段時間一個地方的信訪部門接待群眾的來訪量比較多，這就證明社會有不穩定的因素，老百姓沒有訴求是不會去上訪的，上訪與社會的不安定有必然的聯系，如果出現這種情況，政府部門就應該采取有力的措施去發現和解決癥結所在，對社會和政府部門有一種警示作用。

三、信訪制度在維穩中面臨的困境

隨著社會的發展和進步，現行信訪制度在維護社會穩定方面的確前顯得有些“力不從心”，分析現行信訪制度所存在的問題和面臨的困境。筆者認為我國現行的信訪制度面臨的困境主要體現在以下幾個方面：

（一）信訪機構復雜，實際解決問題的能力較弱。

基本每個單位都有自己的信訪辦，每個單位的信訪辦負責處理各自領域信訪案件。但這些案件所涉及到的問題大多需要政府來解決，然而政府的信訪機構也僅僅是一個接受和發送的部門，它缺乏解決問題的權力。因此，匯集到政府信訪部門的信訪案件還得將這些案件進行分類，然后轉到政府相關部門和機構。至于從信訪部門給轉過來所涉及的案件最后給不給解決，能不能解決和信訪部門基本上沒有太大的關系了。在縱向上，信訪制度未形成系統的結構，信訪部門的層級關系與所屬機構的層級關系不完全一致，如下一級政府受上一級政府的領導，而下一級政府的信訪部門與上一級信訪部門的關系卻不存在領導關系。有關條例規定，信訪工作在各級人民政府的領導下，堅持分級負責、歸口辦理的原則 。所以信訪部門并不具備解決這些問題的權力和能力。信訪部門就好比是郵局和快遞公司，有東西需要通過快遞公司郵寄，快遞公司就按照你的要求，進行分類和初步檢查。然后替你把東西快遞到目的地，至于郵寄的何物以及其它的快遞公司就管不了了。

（二）信訪制度的立法比較滯后。

雖然各省和各部門基本上都有自己的關于信訪的法規和規章制度，但是，現行的規章制度都比較落后，不能有效的解決信訪問題，與社會的發展相背離。就連我國關于信訪具有最高效力的法律國務院制定的《信訪條例》也存在著可操作化較低，沒有具體而嚴密的程序，沒有對我國信訪機構的地位和作用，承辦信訪事項的機構和個人的責任，辦理信訪事項的程序等具體方面做出規定。

（三）信訪觀念陳舊、效率低。

一些接待信訪的工作人員有一種陳舊的觀念在作怪，他們認為只要是上訪的，就不是好人是刁民，是不穩定的因素對社會的穩定造成嚴重影響。他們不但不對上訪人員所反映的情況去認真聽取加以幫助和解決。而是像防賊一樣，想盡千方百計去鎮壓、去阻撓非法剝奪上訪人員的上訪權，將上訪人員抓回，關禁閉，使上訪人員受盡折磨，以至以后再也不敢去上訪，這是缺少法制觀念的極端表現。由于信訪制度的一些缺陷，導致許多信訪案件得不到解決，虎頭蛇尾。使許多上訪戶重復上訪現象比較嚴重、上訪幾十年的人員不在少數。在一項調查中：在接受調查的2000多人中，只有3人表示因為上訪才使自己的問題得到了解決，而解決的方法還是有關領導人做了批示，引起了當地政府的重視 ?？梢娦旁L效率之低。

四、我國信訪制度的完善

首先，要依法治訪，盡快制定和出臺信訪法。依法為主、加強法制建設，采取漸進的方式實現依法治為核心的信訪制度改革，暢通信訪渠道，實行陽光信訪。在法治的框架下處理各類信訪案件，進一步建立健全信訪工作機制和信訪法律、法規和規章。健立健全信訪的法定程序，完善信訪工作機制，明確責任。建立合法、有序的信訪秩序。加強對信訪部門的監督，明確信訪機構及其工作人員的責任和義務，維護信訪者的合法權益。提高立法層次，盡快出臺《信訪法》，改變現行的信訪格局，緩解行信訪洪峰?，F行的《信訪條例》已不足以應對現在的信訪洪峰。

其次，整合信訪機構，規范信訪部門的職能和權力，加強組織協調，在黨委和政府的領導下，加大解決信訪問題的力度，使信訪機構具有行政的職能和權力，擴大其處理信訪事項的權能，賦予信訪機構有一定的職權能夠有效解決各類社會矛盾。力爭上訪人員的合理訴求在信訪部門都可以得到有效的解決，避免信訪部門轉發到各具體部門的信訪案件部門之間互相推諉，扯皮。給上訪者造成不必要的傷害和困難。信訪部門對其轉發給各部門的案件，各部門要認真辦理，對辦理不力的部門責任人信訪部門要有查處和監督的職權。信訪機構的權力要和人大的權力有效的銜接在一起。所以，應當在各級人大設立統一的信訪受理機構，因為信訪制度在我國是作為政府性的民意表達機構存在的，而人大正是民意代表機構，將之放在人大，更有利于聽取民意、反映民情，體現公民的意志，合情合理 。

再次，改變信訪工作人員的態度，使其接訪工作成效與政績考核相掛鉤。建立信訪投訴機制，對不作為的信訪工作人員投訴，對與在一年內被投訴一次的工作人員單位查證屬實要通報批評，投訴兩次的取消當年的評優資格，對于被投訴三次的人員給予行政告誡。切實改變信訪工作人員的態度和作風，把上訪人員反映的問題當作自己的事情去辦。提高信訪制度化解社會矛盾的效率，構建各級黨政機關及有關部門主要領導接訪的長效機制。

五、結語

我國的信訪制度在維護社會穩定緩解社會矛盾方面發揮了巨大的作用，同時，也對上訪人員的合法權益進行了有力的保護。隨著社會的發展和進步，我國現行的信訪制度面臨著一定的困境，只要我們做到信訪制度與社會的改革發展相結合，堅持與時俱進，堅持科學發展觀的指導，做到信訪制度有利于社會的和諧穩定，堅持從源頭解決社會矛盾，就能夠做到標本兼治，實現雙贏?！?/p>

（作者：中國政法大學政治與公共管理學院2011級政治學理論專業博士研究生）

注釋：

參見學者稱群體性事件被妖魔化、維穩壓倒民眾訴求.國際先驅導報.記者 梁逸飛.2011年01月04日.

2002，6.

參見：國務院《信訪條例》，第2條.

http：//baike.baidu.com/view/1202471.htm

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[7]趙樹凱.上訪事件和信訪體系——關于農民進京上訪問題的調查分析.新浪網.