論我國構建責任政府的必要性和途徑

摘要 責任政府是建立在人民主權基礎上的高效、主動、誠信的政府。建構具有中國特色的問責制政府，關鍵在于轉變政府職能，加強制度建設，提高行政人員素質，擴大公民參與和加強輿論監督。

關鍵詞 問責制 責任政府 責任理念

中圖分類號：D603 文獻標識碼：A

近年來，“問責制”越來越多地引起政府與公共管理學界的關注。通俗來講，責任政府就是負責任的政府，但嚴格而言責任政府是一個橫跨多學科的綜合性概念。我國學者陳國權主張，責任政府是對某一權利主體承擔責任的政府，它“意味著憲法和法律是政府及其官員施政的準繩；公民的權利與義務受到政府切實的保障；政府的瀆職、失職與違法行為必須承當法律責任；受政府及其官員損害的公民，有權提出訴訟并獲得賠償。” 目前，我國政府正在由大包大攬的生產建設型全能政府向有限、法制、透明、服務及責任型政府轉變。其中，責任政府是中國現代化進程中的必然要求。基于我國政府為人民服務的性質和依法行政的理念，建立一個完善的責任政府，將是推動我國政治文明發展的一個重要標志。

一、打造我國責任政府的必要性

近年來，責任政府的理念不斷深入人心，之所以構建責任政府，從理論上說，我們的政府是人民當家作主、為人民謀取福利的人民政府，政府存在的最終目標是為了服務于人民。因此，我國政治生活和公共管理的實踐迫切需要提高政府的責任能力，構建一個完善的責任政府。一系列事件的處理結果預示著政府對官員工作失職的處理和官員對失職責任的承擔開始步入規范化和制度化。政府工作責任制是政務法制化和透明化的必然要求，符合人民迫切要求政務民主、公開的愿望，打造責任政府是我國現代化進程中的必然選擇。

（一）建立責任政府是社會主義法治建設的必由之路。

亞里士多德早就提出：“為政最重要的一個規律是：一切政體都應訂立法制并安排他的經濟體系，是執政和屬官不能假借公職營求私利。” 他的“法治應優于一人之治”的思想被近代法律思想家所繼承和發揚，賦予了法治以責任政府的含義。十五大報告中明確指出：一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議制。這里的執法責任制和評議制就是政府責任的具體體現，即法律要求政府必須對自己的行政行為負責。長期以來，我國政府主要依靠政策和行政命令辦事，而行政法制并不健全，加上傳統觀念的影響，出現了不少違法的行政行為，大大損害了政府的形象和社會公眾的利益。責任政府制度的建立，正是為了改變一些政府機關有其權而不負其責的形象，將政府納入法制體系。法治建設首先意味著政府要守法，必須依法行政，必須承擔法律所設定的一切責任；法治建設必然要求建立一個負責任的政府，否則法治將無法真正實現。

（二）以德治國的實現需要依靠負責任的政府。

《左傳》上說“德，國家之基也。”其中講的就是道德的重要地位，道德不僅可以指導行政，從某種程度上甚至可能代替行政。事實上，對政府及其行政人員道德上的要求對政府施政起到了一定的積極作用。江澤民同志強調要“以德治國”，胡錦濤同志要求廣大干部“常修為政之德”，踐行“八榮八恥”。這些要求是將以德治國與依法治國結合起來，意味著中國政府必須承擔法律和道德兩方面的責任。以德治國要求政府必須能夠承擔起社會道德責任，這就意味著政府的一切行政行為必須以社會公德和職業道德為準則。政府工作人員的行為要受到法律和道德水準的雙重制約，因此責任政府要求政府機關及其工作人員應該承擔除法律責任以外的道德責任。如果不能履行這一責任就不能真正地實現以德治國。

（三）社會主義民主建設呼喚責任政府。

社會主義民主意味著人民當家作主，國家奉行人民民主的原則，由人民委托政府代為行使行政權力來管理社會和公共事務。因此，政府在接受人民賦予的權利的同時，作為人民行使權利的委托人，必須接受人民的監督，對人民負責是其首要職責。政府是人民的仆從機關，權力的行使必須伴隨有相應的責任。由此可見，社會主義民主與政府責任密不可分。要實現社會主義民主政治必須從構建責任政府開始。

二、推進責任政府建設的障礙因素分析

隨著我國改革開放的深入發展，構建責任政府作為我國行政體制改革的一個重要內容已逐漸為大眾所了解。建設責任政府已經成為中央和許多地方政府所確定的政府改革和發展方向。然而多年來存在于政府工作中的陳舊觀念并沒有發生根本性的改變；責任政府的構建工作也尚未得到宏觀規劃；相關制度的構建并未得到系統推進，因此我國責任政府未得以完善構建，此項工作任重而道遠。

（一）行政人員的責任觀念尚未完全樹立起來。

責任政府要求行政人員樹立起高度的責任感，將進行公共管理與提供公共服務當作應當應為的責任，這就要求行政人員具有為公眾服務的服務意識。但是由于中國長期的封建特權有著根深蒂固的影響，行政人員的“官本位”意識非常嚴重，部分政府官員責任意識淡薄，有了政績就邀功請賞，出了問題就推諉責任。尤其是在當今社會市場經濟利益的驅動下，一部分官員私欲膨脹，導致違法亂紀、貪污腐敗、以權謀私，權錢交易等屢禁不止，嚴重損害了政府的形象，進而使責任政府的構建工作步履維艱。我們應該看到，政府首先是由行政人員組成，而負責任的政府首先要擁有一幫負責人的行政人員。因此行政人員的責任意識和觀念對于責任政府的構建起著至關重要的作用。然而從目前來看，我國行政人員的責任觀念并未完全樹立，這對責任政府的構建毫無益處。

（二）責任機制尚未明確和完善。

完善的責任機制是責任政府存在的必要條件。只有建立起明確、完善的責任機制，責任政府的構建才能走上正軌。然而我國目前責任機制存在以下問題：一是權責不明晰，現行法律對于政府責任的規定尚處缺失狀態，即給予了權利卻無相應的責任約束機制。權利和責任應該是對等的，有多大的權利就應該負起多大的責任。權責的不對等使行政人員對“負責任”三個字有恃無恐；二是責任追究缺乏具體操作規范和操作程序，追究力度不足，不敢追究、不能深究的現象不并少見，引咎辭職后又復出擔任重要職務的官員大有人在。這些使得責任追究流于形式，不夠嚴肅。這些缺陷使得我國目前存在的政府責任機制既不完備又難以執行，如果不能及時彌補這些缺陷，責任政府是無法真正建立起來的。

（三）監督機制不夠完善。

我國對政府監督的途徑非常之多，除了在行政監督中人民代表大會的監督，還有群眾監督、輿論監督等多種監督形式。但是從實踐上看，對于政府是否能夠履行責任的監督卻不盡如人意。我國尚未明確人大對政府監督問責的機制，因此，人大對政府工作的監督尚不明晰；我國政治生活中公民參與監督的途徑尚不健全，公民的很多意愿和要求不能得到恰當表達，合法利益訴求無法通過有效的途徑向政府反映，這些在一定的程度上影響公民參與政治的熱情，這也就限制了公民對政府權力和責任的監督；近年來，輿論對政府的監督范圍和力度日益加大，起到了一定的導向性作用，但是輿論監督也受到了來自各個方面的壓力，一些情況下不能真實反映事實。

三、構建有中國特色的責任政府

鑒于以上障礙，我國構建責任政府首先要以為人民服務為宗旨，必須從“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的思想出發，將構建責任政府作為一種制度安排，逐步完善各方面機制，積極打造有中國特色的責任政府。

（一）轉變政府職能，打造有限責任政府。

在我國，構建責任政府的首要問題就是實現政府職能轉變。這就要求政府職能應當實現政府由全能型的“大政府”向有限權利的“小政府”轉變。實踐證明，對什么都負責的政府最終只能對什么都負不了責，因此，要構建責任政府首當其沖的是要建設有限權利的“小政府”。我國長期處于高度集權的政治、經濟體制下，政府的行政干預存在于社會生活的方方面面，包攬了一切社會事務。然而，其結果往往是政府負不起責任。社會主義市場經濟體制下的政府應是一種有限權利的政府，凡是市場和社會可以自行調節與自我管理的，不需要政府越俎代庖，這樣才有利于從權力的源頭上制約行政權，從而有利于建立起能夠負責任的政府。

（二）加強政府責任制度建設，將權責掛鉤落到實處。

建立責任政府，就必須把權責掛鉤落到實處。“如果享有權力而不承擔相應的責任，必然意味著公共權力的無限膨脹與擴張，最終必然威脅民眾權力的實現。” 因此，法律在賦予政府權利的同時也應該將政府所應承擔的責任明晰化，通過相關法律、法規的制定，進一步規范政府責任，對違法失職行為的程度、性質及應當承擔的責任等制定出具體實施細則，由法定的政府責任監督機構進行監督；對有法不依、執法不嚴、違法不究而造成嚴重后果的行為，監督機構不僅要嚴肅追究其法律責任，還要通過執行“首長負責制”，嚴肅對相關領導人進行行政責任的追究。

（三）提高行政人員的責任意識并加強對行政人員的管理。

政府由若干被賦予職權的行政人員組成，因此這些行政人員應該是責任政府的“責任主體”，提高“責任主體”的行政素養無疑是構建責任政府的必要條件。行政人員需要強化公共利益至上的責任信念，形成良好的行政品德，使負責任成為一種道德習慣，形成一種自覺、自發的行為。為此，首先要嚴把“質量關”，在選拔和管理行政人員上，要努力實現科學化、民主化、制度化、透明化的人才選拔和任用機制，廣泛聽取群眾意見和反映，真正將群眾對干部選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權和監督權落到實處；其次制定以實際績效為核心的評價標準對考核對象的能力和素質全面進行評估，知人善用，任人唯賢；最后要完善對領導干部的免職、引咎辭職和責令辭職制度，避免出現今天引咎辭職，明日換一個地方走馬上任的情況。只有真正打造出一支敢于擔當、勇于負責的行政人員隊伍，責任政府的構建工作才能得到人才上的有力支持。

（四）擴大公民對行政活動的參與發揮新聞輿論的監督和問責功能。

“積極參與是以公民與政府合作為基礎的關系，在這種關系中公民積極地從事對政策制定過程和政策制定內容的界定和參與。” 只有促進公民積極參與行政活動才更有利于公民監督政府負責任地行政。政府的權力為人民所賦予，因此，國家的一切權力的都應屬于人民。只有人民群眾主動積極地參與公共事務，享有知情權和參與權，才能從根本上保證政府真正為人民服務、對人民負責。同時，公民也只有親自參與到政策制定當中，才能對政策有更明晰的認識，也才能更有效地對政策進行全方位的監督和問責。因此，公民對于整個責任政府的構建具有推波助瀾的作用，創建責任政府過程中，需要擴大公民對行政活動的參與。

與此同時，在當今社會中新聞媒體強大的信息傳播力和影響力也不可小覷。因此，政府應該考慮制定相關新聞輿論對政府工作的監督法案，加強新聞輿論對政府的監督。應該通過輿論監督的法制化、規范化，從而不斷解除政府對新聞媒體的不適當管制，讓新聞媒體以最有效、快捷的方式將政府行政行為向社會公眾公開，以方便公眾的監督，從而使新聞媒體成為對政府行政行為監督的有力工具，對政府產生強大的監督壓力，迫使政府更加努力地履行責任。

綜上所述，筆者認為，我國責任政府的建立是我國政治文明發展的必然要求，是依法治國和以德治國的有機結合，是人民民主的體現。因此，在我國政府的公共管理運行中實行問責制，建設可問責的政府勢在必行。積極轉變政府職能，加強制度建設，提高行政人員素質，擴大公民參與和輿論監督，是構建有中國特色責任政府的有效途徑。□

（作者單位：中國人民大學公共管理學院，中國聯合網絡通信有限公司北京市分公司）

注釋：

陳國權.論責任政府及其實現過程中的監督作用. 浙江大學學報.2001.2

亞里士多德.吳壽彭譯.政治學.商務印書館，1983

韓兆柱.責任政府與政府問責制.中國行政管理，2009.2

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