村級(jí)決策模式的演進(jìn)與選擇

摘要 管理即決策，現(xiàn)代村民自治核心是村民擁有對(duì)村級(jí)公共事務(wù)管理的決策權(quán)。從歷史演進(jìn)來看村級(jí)決策經(jīng)歷了從政府支配、政府主導(dǎo)到多元決策主體的相對(duì)均勢(shì)，村民在現(xiàn)實(shí)條件下沒有擁有對(duì)決策權(quán)力的控制，于是基于公共協(xié)商基礎(chǔ)上的村級(jí)決策模式成為解決多元決策主體條件下的有效模式。

關(guān)鍵詞 決策權(quán) 村級(jí)決策 演進(jìn) 選擇

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

“鄉(xiāng)村是農(nóng)民的鄉(xiāng)村，農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主人；鄉(xiāng)村事務(wù)是農(nóng)民的事務(wù)，農(nóng)民的事務(wù)要靠農(nóng)民去解決”。 現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的核心是村民自治，村民自治很大程度上可以看做是鄉(xiāng)村事務(wù)決策權(quán)的回歸。在當(dāng)代中國(guó)，由于巨大的地區(qū)以及城鄉(xiāng)差距，造成村級(jí)發(fā)展巨大的差別，各村落的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民素養(yǎng)等都不平衡。這種不平衡造成了村級(jí)決策模式的不同演進(jìn)，以及不同的決策模式的選擇。

一、村級(jí)決策模式的演進(jìn)

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的村級(jí)決策模式。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，村級(jí)決策實(shí)際是一種執(zhí)行決策，即只需要按照上級(jí)規(guī)定的目標(biāo)來具體安排生產(chǎn)活動(dòng)，這實(shí)際是一種基礎(chǔ)性決策，處于決策的末端。主要是因?yàn)檫@一時(shí)期的農(nóng)村組織主要是政社合一的人民公社，這一組織實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)的附屬物，從而來實(shí)現(xiàn)計(jì)劃，實(shí)際是以行政職能來替代農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織職能，否定了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)體地位，成為國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的制度形式。農(nóng)民失去了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位也勢(shì)必使得農(nóng)民不能參與到村級(jí)公共事務(wù)中去，在村級(jí)公共事務(wù)中處于次要的、被動(dòng)的、被管理的地位。這時(shí)的村級(jí)決策權(quán)主要掌握在公社手中，村級(jí)基本是一個(gè)執(zhí)行的地方，農(nóng)民被排斥于公共事務(wù)之外，處于政府的直接管理之下。

（二）從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立。

20世紀(jì)70年代末80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行與人民公社的瓦解，農(nóng)村的基層管理體制發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，特別是村民委員會(huì)的產(chǎn)生以及憲法確立其法律地位，村級(jí)決策權(quán)與決策模式也發(fā)生了演變。特別是在1987年通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著包括村級(jí)直選在內(nèi)的農(nóng)村民主自治開始啟動(dòng)，農(nóng)民的選舉成為重要的權(quán)利，農(nóng)民的意志開始在村級(jí)決策中體現(xiàn)。一些重要的村級(jí)公共事務(wù)開始由農(nóng)村說了算，村委會(huì)開始發(fā)揮決策主體的的作用，村級(jí)決策從一元主體向多元主體轉(zhuǎn)變。但由于長(zhǎng)久以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，鄉(xiāng)村管理也被看作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事務(wù)。村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)只是部分下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然處于主導(dǎo)地位，這時(shí)村級(jí)決策模式實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的多元主體參與的決策模式。

（三）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的村級(jí)決策模式。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深入，社會(huì)主義民主政治建設(shè)的提出對(duì)農(nóng)村基層管理體制提出了更高的要求。全國(guó)人大在1998年通過的修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式把農(nóng)村民民主自治從試行納入到法制化。這一時(shí)期村民自治制度得到廣泛實(shí)施，村委會(huì)成為重要的村級(jí)事務(wù)決策主體。這種情況下村委會(huì)與村黨支部的矛盾也日益顯現(xiàn)，很多地方對(duì)此也進(jìn)行了制度創(chuàng)新，兩票制、兩推一選、公推直選等形式被用來緩和這種矛盾，發(fā)展鄉(xiāng)村和諧，這樣使村委和黨支部更具民意，這實(shí)際上加大了村民的作用，從而對(duì)決策權(quán)力更具影響力，特別是新近出現(xiàn)的村民議事會(huì)、理事會(huì)實(shí)際上加大了村民的直接決策權(quán)，村民擁有更大的自主權(quán)。但一個(gè)不可忽視的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對(duì)村黨支部的控制來間接的影響村級(jí)決策，成為有影響力的決策主體，這時(shí)的村級(jí)決策模式是在四種決策主體力量相對(duì)均衡下的決策模式。

二、村級(jí)決策模式的選擇

（一）村級(jí)決策的現(xiàn)實(shí)條件。

在整個(gè)村級(jí)決策模式的演進(jìn)中我們可以看出決策權(quán)力的回歸，從政府支配到政府主導(dǎo)再到相對(duì)均勢(shì)的狀況下各個(gè)決策主體來影響村級(jí)決策。上級(jí)政府作為村級(jí)決策主體的地位在下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的控制明顯減弱，轉(zhuǎn)而成為一種引導(dǎo)性力量；而村民在決策中的影響力逐漸擴(kuò)大，包括選舉村民委員會(huì)，這是村民自治發(fā)展的結(jié)果，村民自治的核心就在于村民直接進(jìn)入公共管理事務(wù)的決策。一個(gè)不可忽視的地方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)來影響鄉(xiāng)村事務(wù)的決策；同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基層公共資源的掌握也成為影響村級(jí)決策的重要砝碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然較大的影響著村級(jí)決策，甚至是擁有最后決定權(quán)，這也是很多地方村民自治變異與流產(chǎn)的原因。

另外兩個(gè)村級(jí)決策具有重要影響的組織是村委會(huì)和村黨支部，雖然從理論上講，以上兩個(gè)組織：一個(gè)由全體村民選舉產(chǎn)生，一個(gè)作為黨的基層組織都應(yīng)該是村民根本利益的代表；然而，伴隨著村委會(huì)在政治及公共事務(wù)決策中的地位得到逐步提高，村委會(huì)與村黨支部的矛盾也日益凸顯，村兩委為了爭(zhēng)奪村級(jí)的決策權(quán)或者是決策中的主導(dǎo)權(quán)也弄得關(guān)系緊張。由此看出，現(xiàn)實(shí)的村級(jí)決策主體包括村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村黨支部，它們通過各種形式來影響村級(jí)決策，村級(jí)公共事務(wù)的決策的出現(xiàn)是以上四者博弈的結(jié)果，當(dāng)然在具體的村級(jí)事務(wù)中可能某一主體會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位，也可能是各種意志的妥協(xié)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，村民自治核心是村民直接參與公共事務(wù)管理的決策，這就達(dá)到莎莉·阿爾斯（Shiny.Ammo）公民參與八階梯模型 中的最高階段即公民控制階段。

（二）村級(jí)決策模式的選擇：公共治理理論的引入。

公共治理源自20世紀(jì)70年代以來西方發(fā)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理危機(jī)，公共治理拋棄傳統(tǒng)公共管理的壟斷和強(qiáng)制性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)各相關(guān)主體的共同作用，這是一種多元的，民主的，合作的、去意識(shí)形態(tài)的公共行政。公共治理運(yùn)作的核心是公共協(xié)商，合作與共治是其基本形式。

把公共治理理論引入到村級(jí)決策中實(shí)際是要建立村級(jí)事務(wù)在公共協(xié)商基礎(chǔ)上各相關(guān)主體合作與共治的決策模式。這符合了目前村治的基本情況，目前的村民自治依然是一種國(guó)家主導(dǎo)推行下的自治，而且鑒于各地區(qū)發(fā)展的不平很，包括公民自治能力的不平衡，很難實(shí)行完全意義上的村民自治，村治中很難排除其它各個(gè)決策主體的影響。在公共事務(wù)協(xié)商基礎(chǔ)之上的決策模式，有利于整合相關(guān)主體的利益，使村莊的事務(wù)步入和諧發(fā)展的軌道；這種模式實(shí)際上也有利于弱化政府的主導(dǎo)功能，在決策中更多體現(xiàn)村民的意志，以此來實(shí)現(xiàn)村民自治，實(shí)現(xiàn)村民的權(quán)力。這樣協(xié)商基礎(chǔ)上的合作與共治式的決策模式也利于提高村民的參政意識(shí)，賦予其各種決策的實(shí)體地位，通過這種形式的鍛煉，村民的自治能力增強(qiáng)，利于自治的成熟；另一方面，在協(xié)商中，村民廣泛參與到村級(jí)事務(wù)的決策中去，對(duì)村委會(huì)會(huì)形成一種影響力，便于對(duì)其監(jiān)督，使其真正成為代表村民的自治組織?；诠矃f(xié)商基礎(chǔ)上的村級(jí)決策模式是現(xiàn)行條件下的一種比較好的決策模式，這種村級(jí)決策模式下的合作與共治能推進(jìn)村民自治的成熟，最終推動(dòng)村民對(duì)村級(jí)事務(wù)決策權(quán)的參與和管理?！?/p>

（作者：四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2010級(jí)碩士）

注釋：

金太軍、張勁松.鄉(xiāng)村改革與發(fā)展.廣東人民出版社，2008，306頁(yè).

吳人韋、楊繼梅.公眾參與規(guī)劃的行為選擇及其影響——對(duì)圓明園湖底鋪膜事件的反思.規(guī)劃師，2005（11）.

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