小產權房治理對策探析

摘要 自2006年9月北京宋莊畫家村多起農民房訴訟以來，小產權房合法性問題引發激烈討論，2010年7月的“水岸江南”事件則將小產權房再次推到輿論的風口浪尖。本文試從小產權房發展的現狀入手，分析我國小產權房的不同類型，并結合農村土地流轉制度改革的背景，從宏觀政策和具體措施方面，提出治理小 產權房的相應對策。

關鍵詞 小產權房 土地流轉 對策

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A

一、“水岸江南”事件引發小產權房危機

2010年7月15日，國土部通報掛牌督辦違法案件情況。上半年，全國共發現本期發生的違法用地行為2.2萬件，涉及土地面積11.7萬畝，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公開掛牌督辦的北京市懷柔區楊宋鎮出售集體土地建小產權房，國土資源部已責令開發商停止對外銷售，對尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續建的房屋予以拆除，責令退還對外出租待建土地，并落實了對相關責任人的黨紀、政紀處理和行政處罰 。

事實上，小產權房成為輿論的焦點，也是矛盾的必然。一方面是農村土地流轉制度的日漸催生；另一方面則是城市居民面對高房價“鋌而走險”，小產權房的前途究竟如何，一直讓人們猜測不斷。一種觀點認為對于違法占有耕地建成的小產權房等情況惡劣的，極有可能施以嚴厲的處罰措施。對于絕大多數的小產權房業主而言，小產權房終會轉正，只需假以時日 ；另一種觀點則堅決反對小產權房合法入市，認為小產權房“轉正”一旦開閘，可能會打亂合理城鄉規劃，增加城市建設的成本和難度。極大沖擊房地產市場，影響房地產市場平穩發展，同時使侵占農村耕地現象更加猖獗 。在兩種觀點的交鋒中，前一種觀點一直占據上風。然而，隨著14部委高規格聯合調查引發的“水岸江南”事件的出現，在地下默默發展了十多年的小產權房再次被推到了輿論的風口浪尖上，并引發了人們對于小產權房命運的擔憂。

二、小產權房的發展成因與現狀

小產權房在各地以舊城改造、城中村改造、新農村建設等名義存在已久，發展到今天已呈難以遏制之勢。即便無產權，小產權房也仍以燎原之勢，遍及全國，尤其在發達城市的產區，小產權房市場異常活躍。

據國土部門不完全統計，目前全國小產權房面積已達66億平方米 。一些機構、專家的抽樣調查顯示，珠三角地區小產權房的數量驚人，深圳這樣的城市小產權房（農民房）占城市住房總面積的比重可能高達40%至50% 。在西安，小產權房主要集中在城郊和城鄉結合部，許多小產權房都是以城中村改造的名義進行，村委會拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發商合作建設或自己建設，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售 。在南京，城郊的小產權房從2000年左右就出現了。2007年前后，市場上大約有將近200個小產權房項目，有的村組開發的項目現在已經住進了幾萬人 。在天津，不僅近郊地區有小產權房在銷售，遠郊地區也開始有所分布。由于其價格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少購房者的目光。據有關部門統計，在天津，郊縣地區小產權房銷量已經占到整個市場的20% 。在珠三角，城市化、城鎮化進程速度相對較快，程度（水平）相對較高，由此直接促進和造就了城郊和城中村的小產權房以規模化的方式不斷蔓延和拓展。在珠三角地區，農民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個龐大的灰色市場。

從以上數據不難看出，小產權房已不是一個區域性問題，而是一個全國性問題，其影響力已經觸及國計民生，社會安定，必須謹慎對待，及時處理。然而，一刀切式的強行拆除，顯然不能從根本上解決問題，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必須對小產權房進行有區別的性質界定和政策處理。

三、農村土地流轉制度改革背景下的治理對策

由于小產權房問題直接牽扯到農民小產權房購房人的利益，影響房地產市場的規范發展，更是社會和諧、社會主義新農村建設以及城鄉統籌發展必須面對和解決的實際問題，因此必須盡快處理。目前，農村土地流轉改革試點進入一個新階段，與之相關的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解決小產權房問題，可從宏觀政策法規和微觀具體措施兩方面尋求對策。

（一）宏觀政策方面。

1、深化征地制度改革，讓農民共享土地增值利益。在現有的土地制度和法律框架沒有得到根本改變的情形下，可嘗試暫時建立一個有效的土地收益分享機制，讓政府、集體、土地開發商和失地農民均能分享到城鎮化和工業化的成果。具體措施是，對公益性項目用地（如城市綠地、水庫等），仍由國家統征后劃撥（無轉讓收入），但應提高補償標準（由全體受益人或納稅人共同負擔補償費）；對商業性項目用地（如房地產開發等），允許集體土地逐步進入一級市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易。

2、深化土地流轉改革，破除用地違法性。自20世紀90年代進行土地流轉改革試點以來，各地紛紛出臺政策，探索改革新模式，不少地方實際上已經讓農民的集體土地直接進入到建設用地市場中。據報道 ，雖然法律仍然認為屬于違法，但實際上，珠江三角洲集體所有的土地占所有建設用地的50%。尤其是廣東省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式發布了《廣東省建設用地使用權流轉問題管理辦法》，規定自2005年10月1日起，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權；因轉讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物可導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押。這個方案徹底解決了“小產權”房交易的違法性，并取得了一定的成效。

3、改革農戶宅基地制度，引入土地置換機制。目前農村宅基地使用存在諸多問題：農戶宅基地不能異地置換，選址往往局限于自然村或村民小組，導致村莊農宅零星分散、雜亂無章；對“一戶一宅”折舊建新標準缺乏明確界定，導致老宅不拆新房亂建；農民建在集體所有的宅基地上的住宅不發房地產證，不能自主買賣、抵押，變成不可交易的“死產”，一些已經在城鎮務工經商和安居樂業的農民不肯放棄無償宅基地的權利，繼續在農村建房，造成財產閑置和土地浪費。因此，可考慮學者馮媛媛的建議，即國家明確農戶宅基地指標可以在縣域范圍內異地置換使用，即符合“一戶一宅”新建住宅條件的農民，可以帶宅基地指標到相關部門辦理異地建房手續，有條件的農戶也可帶宅基地指標到縣城或中心鎮換購一套經濟適用房 。

有了上述政策支持，小產權房的土地來源就能得到一定程度的控制。一方面集體經濟組織不會輕易為了蠅頭小利，與開發商進行違規操作；另一方面，農民對土地使用的監督也會更加積極。最終，將使農村土地的流轉與利用進入一個良性循環。

（二）具體措施方面。

宏觀政策方面的調控是對“小產權房”問題釜底抽薪的徹底解決辦法，但是由于時效性差，起不到立竿見影的作用。而解決“小產權房”問題卻刻不容緩，如果再繼續放任自流，不僅會嚴重擾亂我國經濟和社會的穩定，還會加重人們法不責眾的心理，嚴重損害黨和政府的威信和執政能力。所以，在宏觀調控政策出臺之前，必須先發布行政命令來澆滅“小產權房”蔓延的勢頭。

1、時間點的確定。

即應該確立以某個日期為準，當即停止進行有關“小產權房”規劃、建設和出售等所有一切活動。只有先劃定一個確定的時間，才能為今后合理的處理“小產權房”問題提供空間與時間的銜接，才能對分類處理“小產權房”問題提供有效而明確的界限。只有將“小產權房”問題由動態化為靜態，處理起來才能以靜制動。梳理小產權房發展過程中的相關新聞可以發現，自2007年起，國家各部委開始加強對小產權房交易的監管。2007年6月，原建設部發出風險提示，提醒購房者以城鎮居民身份到農村購買農村住房，不符合現有土地管理制度的規定；2007年12月 國務院常務辦公會明確要求城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房；2008年7月國土部下發通知，要求盡快落實農村宅基地確權發證工作，但明確指出不得為小產權房辦理任何形式的產權證明；2009年9月國土部下發《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅決叫停各類小產權房；而在此次“水岸江南”事件中，國土部督查公告將2007年12月30日定為分界線，對尚未銷售的，和2007年12月30日以后新建、續建的房屋予以拆除，此前銷售的已建成房屋，待全國小產權房處理政策出臺后一并處理。

由此，筆者認為，該時間點的確定可以“水岸江南”事件中國土部督查公告為參考，確定為2007年12月30日，既有利于判定小產權房交易雙方的主觀狀態，又與類似案件的處理時限相統一，避免個案差異。

2、類型化視角下的區別處理。

首先，對于占用耕地和違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的要予以拆除；建好未售的要予以沒收；建好已售且入住率較低的，要退還購房者全部房款后，予以沒收；建好已售且入住率較高的，應向受益方收取土地補償金，并暫時予以保留，等待社會保障性住房到位后進行集體搬遷；對于沒收的“小產權房”，進行整改后可以暫時作為政策性租賃房或廉租房使用，其收益應用于補貼失地農民和該房的日常維護以及基礎設施的修建。

其次，對于未占用耕地但違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的要予以拆除或沒收；對于建好的并嚴重影響城鎮規劃的房屋要堅決予以拆除，損失由原開發商和鄉、村政府共同承擔；建好未售對城鎮規劃影響不大的要予以處罰，并嚴禁其變相的銷售，但允許其進行租賃經營；建好已售且入住率較低還不符合建筑規范的，退還購房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允許以租賃方式經營，整改后仍不合格的，要強行拆除；建好已售且入住率較高還符合建筑規范的，退還購房者部分房款后，要以長期租賃方式來經營，收益用于賠償城鎮規劃修改和改善“小產權房”周邊生活環境。

最后，對于既未占用耕地又沒有違反城鎮規劃的“小產權房”，正在建設當中的可以監督其在符合建筑規范的前提下繼續施工并完工，嚴禁其進行變相銷售，但允許其進行租賃經營；建好已售且符合建筑規范的，要退還居住者的全部購房款并允許以長期租賃方式來經營，不得再對城鎮居民進行變相的銷售。對于這類型“小產權房”，國家還可以根據實際情況對其進行有計劃分類別按步驟的回收作為商品房或社會保障性住房，使其轉化為合法化住房。□

基金項目：湖北工程學院2011年度科學研究項目（湖北省農村土地流轉制度創新與政策研究）（r2011021）

（作者：湖北工程學院政治與法律學院副教授）

注釋：

趙瑩瑩.水岸江南小產權房被查處.北京晚報，2010-7-15

陽瑞雪.關于小產權房合理性與可行性的思考.商業時代，2008（28）

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朱寧寧.購房人博弈政策預期 小產權房逼宮政府進退維谷.法制網， 2009-08-05http：//www.legaldaily.com.cn/0801/2009-08/05/content_1133680.htm

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石志勇.有“產”無“權”，“小產權房”路在何方.新華網，2007-08-16，http：//news.xinhuanet.com/focus/2007-08/16/content_6543800.htm.

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江平.《物權法》的核心還有三個難題.焦點房地產網，2007-03-22

http：//house.focus.cn/showarticle/2453/540170.html.2007203222.

馮媛媛.城鎮化進程中關于農村宅基地置換問題的研究.經濟研究參考，2010（35）