“小產權房”的法律思考

摘要 “小產權房”并不是一個法律上的概念，而是一種約定俗成的說法。本文從法律的角度展開思考，通過分析“小產權房”的內涵、成因分析，提出了區別對待小產權房、完善集體土地的流轉制度等對策與建議，以期對“小產權房”問題的解決提供一定的參考價值。

關鍵詞 小產權房 發展現狀 成因分析 對策建議

中圖分類號：D912 文獻標識碼：A

近年來我國各城市商品房價格的飆升，“小產權房”的違規開發呈蔓延之勢。“小產權房”引起廣泛關注。目前，“小產權房”已經成為了我國房產體系中重要的房產類型。但是，“小產權房”處于法律的灰色地帶，因此如何分析和解決“小產權房”問題是當前的重要任務。

一、“小產權房”的內涵

關于“小產權房”，學術界并未對其統一界定。目前所謂的“小產權房”，也稱“鄉產權房”，是指由鄉鎮政府而不是國家頒發產權證的房產，它并不真正構成嚴格法律意義上的產權，不具有房屋所有、轉讓、處分、收益等權利，并且不能辦理房屋產權過戶手續。

由于“小產權房”使用的是農村集體土地，此土地未通過國家征收和征用，未繳納土地出讓金和相關稅費，未通過“招標、拍賣、掛牌”等方式，也尚未建立使用權市場體系，因而它不能在市場上有效的流轉，不能辦理房屋過戶手續，不受現行法律的保護。

二、“小產權房”的成因分析

（一）房價高漲的現實原因。

2000年到2009年的十年間，全國住宅銷售均價從2017元/平方米上漲到4474元/平方米，北京、上海等一線城市中心地段上漲5倍以上。這使大部分市民只能望“房”興嘆。在這種背景下，價格低廉的小產權房應運而生。

（二）城鄉二元結構土地制度的不合理。

當前我國的土地所有權形式分為國有土地所有權和集體土地所有權兩種制度，俗稱城鄉二元結構土地制度。這種土地制度存在著其不合理。從《憲法》第10條規定可以看出，國家有權征用集體土地。這樣的規定無疑是對兩類土地所有權的區別對待：國有土地所有權權利主體單一，權能完整；而集體所有土地的所有權與處分權被“二元化”了，在某些情況下，出現了雙重權利主體，權能殘缺。

（三）集體土地產權歸屬的不明晰。

我國《民法通則》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有”，即集體是農村土地的所有者。然而集體可以是鄉鎮農民集體經濟組織，也可以是村民委員會或村民小組。任何一級集體組織行使權力的對象是相同范圍內的土地，這使得對集體土地承包經營權、流轉等的界定出現分歧。

三、解決“小產權房”存在問題的對策與建議

（一）區別對待小產權房。

面對不斷上漲的房價，“小產權房”的價格相對較低，這的確解決了一大批老百姓的住房問題，如果“小產權房”一概拆除，既不利于社會的和諧穩定，也會造成資源的巨大浪費。對待小產權房問題，不能簡單的將小產權房一概否定處置，要平衡各方利益，對小產權房進行區別對待。

1、把部分小產權房納入保障性住房。

我們可以將符合土地規劃和城市規劃的小產權房看成是經濟適用房的另外一種形式，將小產權房轉為經濟適用房，以此來解決中低收入者的住房難題。在完善相關手續后將“小產權房”納入住房保障體系，使其合法化。

2、對不符合規定的小產權房要堅決拆除。

按照《土地管理法》第73條的規定“限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”對于在耕地或基本農田上建造的小產權房，能夠拆除的應當堅決拆除，以恢復耕地或基本農田的用途。

（二）完善集體土地的流轉制度。

在我國城鄉二元土地結構下，要規范“小產權房”管理，必須靠完善土地管理法律法規來解決。我國可以逐步建立統一的、市場化模式下的土地流轉制度，用市場配置的方式對各種土地的價值進行評估，繼而改變國有建設用地和集體建設用地“同地不同權、同地不同價”的現象。

（三）明確集體土地的產權主體。

“小產權房”問題的癥結之一在于我國集體土地所有權主體的虛設、混亂，農民用地受到了一系列的限制。解決這一問題，根本的途徑是修改現有的農村集體土地所有權轉讓中不合理的規定，使農民成為土地真正的主人，打破國有土地、集體土地并存的局面，獲得完整的土地產權。具體來說，土地產權可以實行全國統一頒發土地產權證書。在土地產權證書中，需要對產權主體的權益范圍和責任加以明確。集體土地產權主體的明確是有效解決“小產權房”問題的途徑之一。

解決小產權房問題，應盡快制定和完善“小產權房”的法律規范體系，結合農村土地制度的改革，給予農村真正完整的土地產權，享有與國有土地同等的權利和義務，才能從根本上解決小產權房的問題。□

（作者：南京財經大學法學院國際法學碩士研究生）

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