對農村小學教育投入中公用經費的分析

摘要 基礎教育具有很強的社會外溢性。盡管我國的義務教育發展很快，但是城鄉的發展差異卻十分明顯。其中小學公用經費是學校完成教學任務、保證教育質量、實現培養目標的根本保障。因此，保證教育經費的充足首先要保證公用經費的充足。義務教育作為社會公共產品，農村教育經費中公用經費的基本保障是實現義務教育均衡發展的基礎。

關鍵詞 公用費用 基礎教育 公共品 缺口

中圖分類號：F810.453 文獻標識碼：A

改革開放以來，我國政府在致力于經濟增長的同時，越來越深刻地認識到教育對于經濟增長和社會進步巨大的推動作用。

一、小學教育投入中出現的問題

1993年，政府提出了到2000年實現財政性教育經費占GDP4%的目標要求。但10多年來，這個4%的目標似乎遙不可及，令國人憂慮。教育是社會公共品，投資屬于公共品的教育無利潤可言，即使說有利可圖，也是體現在受教育者和社會的長遠幸福和長遠效益上。事實上，越是基礎教育，其社會收益越強（外部效應越強），而社會成本越低。

長期以來，我國在城鄉之間分別實行兩套公共服務供給制度，我國城市中的公共服務主要由政府公共財政提供，城市居民免費消費純公共產品、支付較低的費用消費準公共產品。農村公共服務則主要由農村基層政府（鄉鎮）和村集體來提供。由于大多數農村基層政府和經濟組織的財力非常有限，導致農村公共服務供給總量嚴重不足。 在基礎教育上體現為公用經費的投入差別。把有限的教育經費主要集中于城市，原本更需要扶持的農村教育得到的資源就不可避免的少于城市。城市偏向型的義務教育供給造成財政資金在城鄉間投向的非公平性，財政對城市基礎教育的投入有余，對農村的投入明顯不足。

二、小學教育中公用部分經費的缺口分析

公用經費是小學教育支出中的重要部分。公用經費是衡量教育投入水平的一個重要指標，也是保證教育事業發展的基本。以表1中對西部地區的分析為例，可以看出農村小學教育中公用經費的投入與按生均及城市生均水平計算的缺口。（見表1）

在公用部分的投入中農村小學的狀況比較糟糕一些。無論是按西部生均支出標準計算農村普通小學教育經費公用部分投入，還是按西部城市生均支出標準計算農村普通小學教育經費公用部分投入，缺口都呈現出先增加后并在2004年開始有降低的趨勢。把兩個缺口的數據進行比較，可以看出，在西部農村普通小學的公用部分投入遠低于西部生均水平，與城市生均的差距更是逐年加大。并且這一表現同樣是建立在農村在校人數逐年遞減的情況上，在學生人數遞減情況下，更說明其缺口之大。

置于整個社會的經濟、社會和政治變遷的背景之下，中國的義務教育財政改革可以被看作是一個周期性干預和調整的過程。目前，我國財政領域一個突出的問題是縣、鄉兩級政府財政困難，突出表現為收不抵支，赤字巨大，債務負擔沉重，提供公共產品和服務的能力嚴重不足。

三、建立穩定的公用經費保障機制

公共服務均等化實際上是財政分權理論框架下的政府間財政均衡問題。其中，提供農村小學教育中公用經費的基本保障是實現義務教育均衡發展的前提，因此應結合實際需求制定義務教育學校公用經費的標準，建立穩定的公用經費保障機制。

（一）確立切實的公用經費標準。

實施免費義務教育、實現義務教育均衡發展是政府的責任。我國中小學公用經費的定額標準一直按照1992年頒布的《普通中小學公用經費實物消耗定額》中的參考定額標準進行制定，然而隨著通貨膨脹及生活水平的提高，其導致的問題之一就是公用經費的充足性未得到保證，撥付的公用經費不能滿足學校和學生達到較高學業產出的實際需求。因此，需要改革國家公用經費參考定額標準的制定， 按照確保基本辦學條件、確保維持學校日常運行的原則，制定出各省義務教育學校公用經費支出基準定額。各地區以此基準定額為底線，結合本地實際和財力狀況制定本地的具體標準。

（二）注重省內城鄉均衡。

在經濟、社會發展水平完全不均等的不同地區間，實現平等的生均公用經費教育資源不太現實。因而在現階段，實現城鄉基礎教育公平化、均衡化的第一步目標應當確立為均等化各省內部城鄉小學教育生均經費水平。

需要強調的是，城鄉經濟差距導致了城鄉小學教育的巨大差異，因此，均等化的意義不是財政性資源占用量的絕對平等，而是采用盡量客觀的方法，衡定農村小學教育適當的公用經費水平，最終通過財政轉移支付的手段來實現該支出水平。通過省財政在省內各地區間的轉移支付來提高農村公用經費的投入，是實現城鄉基礎教育的均等化的基本保障。

（三）公用經費基準定額應適時調整。

在結合各地農村小學公用經費實際支出水平，考慮義務教育均衡、協調發展的需要，合理確定基準定額標準的同時，公用經費支出基準定額標準也要定期適時調整。隨著社會經濟的發展，維持學校的基本所需要的資金一般是逐年提高的，可以參考目前學校的支出水平、以確保維持學校基本運轉為底線，確定公用經費支出標準；另一方面，還需要結合教育發展的要求不斷提高、學校日常開支不斷加大的實際，適時調整，逐步提高。 □

（作者單位：廣東海洋大學寸金學院經管系國際貿易教研室）

注釋：

鐘振乾.農村義務教育投入的經濟學分析.成都大學學報（教育科學版），2008（9）：46-49

余明海.教育公平對社會和諧的作用初探.管理科學文摘，2008（Z1）

劉尚希、楊元杰、張洵. 基本公共服務均等化與公共財政制度. 經濟研究參考，2008（40）：2-9

熊筱燕、徐耀繽.關于農村免費義務教育學校公用經費標準的調查.中國農業會計，2008（5）：14-15