農(nóng)村社會管理的困境與出路

摘要 加強社會建設，創(chuàng)新社會管理，農(nóng)村是一個十分薄弱的領域。變革中的農(nóng)村社會，正處在制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換的關鍵節(jié)點。未來農(nóng)村社會管理制度重構(gòu)，需要從政府、社會、公眾三個維度進行探索，完成三大改革創(chuàng)新任務：從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑剿髡撠熜履Ｊ剑粡幕鶎幼灾稳胧郑剿魃鐣f(xié)同新模式；從公民教育入手，探索農(nóng)民參與新模式。

關鍵詞 農(nóng)村 社會管理 制度重構(gòu)

中圖分類號：G615 文獻標識碼：A

一、農(nóng)村社會正處在制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換的關鍵節(jié)點

農(nóng)村社會如何在傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中保持穩(wěn)定和秩序，是一個需要我們努力破解的新問題。“農(nóng)村作用是個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。這是美國著名學者亨廷頓在其《變動社會中的政治秩序》一書中提出的一個重要論斷。在亨廷頓看來，雖然現(xiàn)代性有利于穩(wěn)定，但作為演進過程的現(xiàn)代化又會引起不穩(wěn)定。在現(xiàn)代化演進過程中，農(nóng)村則是一個不確定的角色，既可以是穩(wěn)定的基石，又可以是不穩(wěn)定的根源。

當前，加強社會建設，創(chuàng)新社會管理，農(nóng)村是一個十分薄弱的領域。目前，我國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會價值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化。計劃經(jīng)濟時代，以人民公社為核心的基層組織體系直接滲透到農(nóng)村社會內(nèi)部，加上人民公社通過各種運動、宣傳手段所進行的文化整合，農(nóng)村社會管理呈現(xiàn)出有條不紊的狀態(tài)。改革開放以來，農(nóng)村社會急劇變遷，大量農(nóng)民走出農(nóng)村，加上現(xiàn)代通訊、傳媒技術，農(nóng)村社會已變得越來越開放、多元。傳統(tǒng)的以人民公社為核心的農(nóng)村社會管理體系在急劇的社會變遷中逐漸解構(gòu)，失去了對農(nóng)村的控制力，與市場經(jīng)濟和新農(nóng)村建設相適應的新的社會管理體系還沒建立起來。

變革中的中國農(nóng)村社會，正處在制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換的關鍵節(jié)點。在這樣的社會背景下，如何創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村社會管理新格局，實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，既是當前理論界關注的重要前沿課題，也是農(nóng)村社會管理體制改革的核心問題。

二、當前農(nóng)村社會管理面臨的困境

當前農(nóng)村社會管理面臨的最大問題是制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換中出現(xiàn)“真空”。在這新舊制度轉(zhuǎn)換的關鍵期，農(nóng)村社會管理出現(xiàn)了某種失范，在改革思路上出現(xiàn)一些搖擺不定和相互沖突的現(xiàn)象。

（一）控制與自治的沖突。

隨著村民自治的實施，國家權力從鄉(xiāng)村收縮，農(nóng)村基層組織控制力減弱。村民自治組織代替原有國家權力在鄉(xiāng)村的職能，實行村民自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。但由于農(nóng)民參與意識和能力不足，以及相關配套措施不健全，一些地區(qū)出現(xiàn)了基層村委會癱瘓或半癱瘓的狀況，自治無序化現(xiàn)象并不少見。在村委會選舉中，賄選、暴力、威脅等不正當競爭手段時有發(fā)生。面對這種情況，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治活動進行干預，如直接控制村委會選舉過程，指派、選派候選人，隨意免去村民直接選舉產(chǎn)生的村委會組成人員等。這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制與村民自治的矛盾。村民自治到底應該怎樣推進，是放手還是控制，始終是一個兩難的問題。

（二）包攬與放手的沖突。

盡管強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但政府究竟應該管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情應該放，放到什么程度，仍然是一個不很清楚的問題。多數(shù)地方政府還是延續(xù)著“大政府”的慣性，對社會管理采取包攬的態(tài)度，但實際上很多問題卻管不了，因而出現(xiàn)很多“失靈”狀況。一些地方惡霸勢力趁虛而入，為非作歹、禍害百姓。正是由于政府社會管理職能弱化，統(tǒng)攬無力，導致農(nóng)村社會整合能力低下、社會矛盾處理滯后等一系列的問題。由于政府直接面對社會，加上歷史形成的傳統(tǒng)習慣和心理依賴，農(nóng)民遇到問題往往都去找政府，使政府疲于應付各種社會問題，還容易使部分群眾產(chǎn)生與政府的對立情緒。而另一個現(xiàn)實問題是，即使政府有些事務想放手，卻找不到可以接棒的社會組織。民間組織數(shù)量過少、能力參差不齊、管理不規(guī)范、可信度不高等問題也困擾著政府部門的職能轉(zhuǎn)變。

（三）傾聽民聲與漠視民意的沖突。

一個好的社會管理不是沒有問題，而是能夠正視和解決問題；一個好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、價值觀轉(zhuǎn)變、利益多元的大變動時期，各種聲音不斷增多，各種矛盾不期而至。面對這種情況，一些地方政府能夠積極傾聽民眾的訴求，關注民意的風向，疏導情緒，溝通思想，化解民怨，在良性互動中促進社會共識。但也有一些地方政府對批評或質(zhì)疑過于敏感，甚至將其視為不和諧聲音，能捂則捂，能壓就壓，以為沒有質(zhì)疑聲音，才算工作平妥；以為掩蓋了問題，才算治理有方。在目前的維穩(wěn)模式下，通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現(xiàn)短期內(nèi)的社會穩(wěn)定，成了相當普遍的做法。事實表明，大量沉默的聲音背后，都有被壓抑的情緒；諸多矛盾沖突事件后面，往往是利益表達機制的缺失。有矛盾暴露，有沖突產(chǎn)生，有分歧出現(xiàn)，正是多元多樣利益和價值在尋找渠道相互對話、彼此辯駁。若不從根本上完善利益表達機制，一味以穩(wěn)定為名壓制合法的利益表達方式，則只會積聚矛盾，擴大沖突，使社會更不穩(wěn)定。

（四）政治救助與司法救助的沖突。

當前一個耐人尋味的現(xiàn)象是，面對不斷增加的農(nóng)民上訪和農(nóng)村群體性事件，地方政府在處理問題的時候，往往在政治救助與司法救助的選擇中猶豫，一方面希望群眾能通過法律渠道解決矛盾沖突和糾紛，另一方面又大量地運用政治救助手段。而上訪群眾很快就發(fā)現(xiàn)，通過越級上訪和聚眾鬧事的方式，經(jīng)常都能促使一些問題得到落實解決。在目前的維穩(wěn)信訪考核機制下，地方政府往往對越級上訪和群體性事件顧慮重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事寧人，甚至認為“搞定就是穩(wěn)定”，“擺平就是水平”。這反過來又助長了部分群眾“不鬧白不鬧，鬧了不白鬧”的心理，弱化了人們的法律意識：人們對司法救助的期望值下降，卻對政治救助的期望值上升；通過政治途徑解決問題的可信度提高了，而通過司法途徑解決問題的可信度卻下降了。這就陷入了一種惡性循環(huán)狀態(tài)：地方政府越是害怕，部分群眾越是喜歡越級上訪和聚眾鬧事；事情鬧得越大，地方政府就越害怕。

（五）個體分散與組織整合的沖突。

農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制和人民公社解體后，農(nóng)民處于一盤散沙狀態(tài)。加上村基層組織建設存在嚴重問題，導致農(nóng)民處于無組織可依托的狀態(tài)。原子化的農(nóng)民個體既無法形成自己的話語權，更不能很好地維護自己的利益。一旦他們的利益受到侵害，大多數(shù)農(nóng)民會選擇忍氣吞聲，但也有一部分農(nóng)民采用混亂和無序的利益表達方式，形成大規(guī)模的群體性突發(fā)事件，給社會穩(wěn)定帶來負面的影響。然而，如果將農(nóng)民組織起來，一些地方領導又總有擺脫不了的政治心理陰影，對農(nóng)村社會組織的發(fā)展存有戒心，因而缺乏培育發(fā)展農(nóng)村社會組織的主動性和積極性。

三、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的建議

加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理是一項綜合性的系統(tǒng)工程。社會管理涉及社會不同領域和各個環(huán)節(jié)，既包括現(xiàn)實社會領域，也包括虛擬社會領域；既包括社會組織等社會實體，又包括社會關系等社會軟體；既涉及各個層次的社會群體，也涉及不同地域的基層組織。只有綜合系統(tǒng)的改革措施，才能深入到社會的各個領域，不留空白點。未來農(nóng)村社會管理制度重構(gòu)的重點，是要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。為此，需要從政府、社會、公眾三個維度進行探索，完成以下三大改革創(chuàng)新任務：

（一）從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑剿髡撠熜履Ｊ健?/p>

必須充分發(fā)揮政府的主導和核心作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全農(nóng)村社會管理體制與機制，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，促成公平公正的社會利益關系，化解社會矛盾沖突，維護社會秩序和穩(wěn)定。要厘清楚政府什么該管，什么不該管，重點解決政府社會管理缺位和越位的問題，實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和秩序化。農(nóng)村社會管理水平的提高，關鍵取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織與村民自治組織的融合程度。農(nóng)村基層組織如若具有較高的整合度，那么就有可能提高組織在村莊和村民中的動員力和凝聚力，從而提高農(nóng)村社會管理體系的效能。從治理結(jié)構(gòu)的變革的趨勢看，推動基層政府行政功能與農(nóng)村自治功能的融合，是加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理科學化的核心任務。通過推動基層政府行政功能與農(nóng)村自治功能的融合，逐步形成黨委領導，政府負責，社會協(xié)同，公眾參與的社會管理新格局。

（二）從基層自治入手，探索社會協(xié)同新模式。

在急邃的社會變遷中，農(nóng)村會產(chǎn)生各種難以預料的問題，遇到各種不期而至的風險。因此，必須建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系來應對現(xiàn)代化進程中可能出現(xiàn)的各種問題、風險或危機。在村民自治制度環(huán)境下，農(nóng)村社會管理很大程度上依靠農(nóng)村自治組織。同時，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的需要，積極探索新的組織形式，創(chuàng)新農(nóng)村基層組織設置。要注重發(fā)揮基層社會管理服務多元主體的作用，建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系。要培育和發(fā)展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間。同時，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的需要，積極探索新的組織形式，創(chuàng)新農(nóng)村基層組織設置。

（三）從公民教育入手，探索農(nóng)民參與新模式。

農(nóng)民是農(nóng)村社會生產(chǎn)和社會生活的主體，農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展都離不開農(nóng)民，都需要廣大農(nóng)民的積極參與。要以農(nóng)民的全面而自由的發(fā)展，促進農(nóng)村的全面發(fā)展。農(nóng)民是一個龐大的弱勢群體，只有轉(zhuǎn)移農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民；只有組織農(nóng)民，才能壯大農(nóng)民；只有提升農(nóng)民，才能發(fā)展農(nóng)民。在我國既往的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗中，往往強調(diào)了“先農(nóng)村、后農(nóng)民”的思路，即試圖從農(nóng)村發(fā)展來促進農(nóng)民發(fā)展。實踐證明，這是一條低績效的發(fā)展路徑，因為它淡化了農(nóng)民主體的價值本位。在創(chuàng)新農(nóng)村社會管理中，必須探索公民教育新模式，增強農(nóng)民的主體意識，擴大農(nóng)民參與渠道，發(fā)揮農(nóng)民主體作用。要利用輿論傳媒加強對農(nóng)民公民意識重要性的宣傳和教育，強化農(nóng)民的公民意識，引導農(nóng)民積極參與農(nóng)村事務的管理，在政治實踐中培育農(nóng)民的公民觀。要對農(nóng)民多種多樣的利益表達加以正確的引導，對于農(nóng)民一些正當?shù)摹⒑侠淼摹F(xiàn)實的利益、愿望要予以肯定；對于現(xiàn)實生活中一時沒有條件滿足的利益表達要求，要通過耐心細致的思想工作去化解農(nóng)民的情緒，爭取他們的理解；而對于一些超現(xiàn)實的利益表達要求，則要通過說服教育進行矯正。同時，要開拓更多的農(nóng)民利益表達渠道，如建立社情民意反映制度，健全公眾傳媒的組織機構(gòu)和體制，使新聞傳播形成多維度、多層次、多渠道的網(wǎng)絡體系，使政府能聽到農(nóng)民的呼聲。□

（作者：廣東省社會科學院社會學與人口學研究所副所長、研究員）