地方政府投融資平臺設立股權投資基金模式構想

摘要 地方政府投融資平臺作為當地政府投融資的主要工具，對促進區域產業經濟的發展具有重要作用。本文以設立股權投資基金為視角對地方政府投融資平臺創新投融資運營模式進行探討，希望為地方政府投融資平臺提供一個新的運作思路，并以此推動地方政府投融資平臺的健康發展。

關鍵詞 地方政府 融資 股權 基金

中圖分類號：F832. 48 文獻標識碼：A

所謂地方政府投融資平臺，是指地方政府主導組建的包括城市建設、國有資產經營等不同類型、不同產業領域的公司，或是政府通過劃撥土地等組建資產和現金流基本可以達到融資標準的公司。由于地方政府的投融資主要通過地方政府投融資平臺進行，探索政府投融資平臺可行的投融資運作模式，對抓住發展機遇，落實國家產業調整政策，推動區域產業經濟發展具有很強的現實意義。

一、地方政府投融資平臺投融資現狀

（一）融資能力有限。

部分地方政府投融資平臺由于資本金不足、不實、資產不優等問題限制了負債規模，同時，一些政府投融資平臺為了滿足資金需要，不顧自身的實際情況，無限放大融資規模，造成平臺的后續持續融資能力不足，影響了融資功能的充分發揮。

（二）傳統融資渠道受阻。

近兩年，國家加大對地方政府投融資平臺的規范和整頓力度，對地方政府投融資平臺的融資提出了更多的要求和限制條件，受此影響，地方政府投融資平臺傳統的主要融資渠道——銀行貸款模式已經難以繼續運行。

（三）多種風險顯現。

目前地方政府投融資平臺受非市場化因素干預較多，融資后主要關注的是道路、政府工程項目、公共設施等領域，加之部分投資項目的選擇受到多種條件的制約，使得整體投資收益不高，缺乏風險和收益對等的風險分散和補償機制。同時由于存在政府行政干預不當、專業化管理程度不高、信息披露不足、監管不到位等現象，地方政府投資融資平臺在運作過程中所帶來的經營風險、債務風險、道德風險、社會風險等一系列風險也逐步顯現。

二、設立股權投資基金的重要意義

所謂股權投資基金，是指通過非公開方式，向少數投資者募集資金，用于向具有高成長性的非上市企業進行股權投資的基金。在新形勢下，設立股權投資基金是地方政府投融資平臺的一種戰略選擇，同時對地方經濟發展也具有重要意義，具體表現在以下幾個方面：

（一）是國有資本投資運營方式的一種創新。

股權投資基金主要由專業的基金管理公司進行管理運營，不僅可以引進先進的管理理念，還也把政府直接投資項目轉變為通過基金按市場機制選評項目、投資項目和管理項目，有利于提高國有資本的投資質量和效率。

（二）有利于降低地方政府投融資平臺的負債風險。

股權投資基金是一種權益性投資，在資產負債表體現為權益性資產，設立股權投資基金有利于改善和優化地方政府投資平臺的資產結構，可以進一步降低資產負債率和負債風險。

（三）有利于緩解地方政府投融資平臺的資金壓力。

地方政府投融資平臺主要投資于周期長、資金需求大的工程項目，單存依靠銀行貸款不能滿足資金需求。銀行貸款一般周期相對較短，另外還要提供資產抵押給銀行，致使地方政府投融資平臺常常是借新債還舊債。股權投資基金一般可達5-7年或更長期限，如果股權投資人投資收益理想，可以選擇不退出甚至追加投資，同時股權投資基金也是一種權益性投資，無需擔保抵押。

（四）資金來源廣泛、操作方便。

設立股權投資基金不僅可以通過私募方式向工商企業、投資機構、銀行、社?；?、保險公司等機構投資者募集資金，還可以吸收大量民間資金的加入，有較為豐富的資金供給來源。同時與發行企業債券、非金融企業債務融資工具相比設立股權投資基金操作流程更為快捷、成本較低。設立股權投資基金（規模50億元以下）一般只需地方發改委、工商局登記備案即可，操作流程相對較為方便快捷。

（五）有利于促進資源優化配置和產業升級。

地方政府投融資平臺通過設立股權投資基金不僅可以履行政府賦予的“職能”，還可以更好地配合政府完成推動當地經濟發展的任務。設立股權投資基金可以借助基金管理公司等社會機構的資源優勢提供必要的技術支持，在產業重組、自主創新等方面發揮主導作用，可以有效推動生產要素的優化組合和產業升級，進一步促進地方經濟結構的調整。同時，通過吸引資深機構投資者投入資本金，不僅能在降低企業融資成本的同時滿足企業資金需求，還能為其提供管理、技術、市場等資源，幫助企業快速成長，早日上市，在資本市場做大做強。

三、設立股權投資基金的可行性分析

（一）股權投資基金行業發展日漸成熟。

2006年以來，我國股權投資基金經歷了一個快速發展的過程，每年都有幾十支新募基金成立。根據清科研究中心統計顯示：2011年共有235支可投資于中國大陸地區的私募股權投資基金完成募集，為2010年的2.87倍，披露募集金額的221支基金共計募集388.58億美元，同比上漲40.7%，股權投資基金在我國得到了快速發展并日漸成熟。

（二）國家政策法規支持。

為規范股權投資企業（含以股權投資企業為投資對象的股權投資母基金）的運作和備案管理，國家發展改革委辦發布了《關于促進股權投資企業規范發展的通知》（發改辦財金[2011]2864號），為股權投資企業的健康發展提供了法律支持。同時，山東、湖北、北京、上海、重慶、天津等多個省市也都出臺了地方政策在稅收、獎勵與補貼、辦公用房等多方面給予優惠政策，大力支持和鼓勵股權投資企業發展。

（三）地方政府投融資平臺對股權投資人具有較強的吸引力。

地方政府投融資平臺是基于政府擁有的優質資源建立的，在運營過程中獲得政府賦予的大量優質資源和經營性資產，受到政府的大力支持和政策指導。通過與有政府背景的地方政府投融資平臺合作，便于相關工作的開展。同時地方政府投融資平臺也具有一定的項目資源優勢，其項目資源包括但不限于基礎設施建設、重大項目配套和先導產業投資項目，其中，有些項目投資回報相對穩定、行業整合空間較大，有利于做大做強，對股權投資人有較強的吸引力。

（四）退出渠道多樣化。

設立股權投資基金可以通過公開上市、并購、回購、股權轉讓等多種方式退出。近年來，我國資本市場不斷發展壯大，多層次資本市場體系不斷健全，為各類投資基金的退出提供了便利，特別是深圳創業板市場的開通，以及代辦股份轉讓系統與產權交易市場等場外市場的發展和完善，進一步拓寬了資本市場投資者的退出渠道。

四、地方政府投融資平臺設立股權投資基金模式的構想

（一）關于設立股權投資基金的整體構想。

1、設立股權投資基金的“母基金”。在當地政府的支持下，整合各項資源（如：地方政府扶持產業發展的專項資金、國有資產退出收回的資金以及其他政策性資金）集中作為股權投資基金的“母基金”，在此基礎上，廣泛吸引其他社會資本（包括機構投資者和個人投資者），將“母基金”與社會資本合作、合伙，再發起設立多個新子基金，帶動社會資本進一步放大整個社會的股權投資資本規模，從而達到政府資金的引導示范作用和杠桿效應。

2、根據當地優勢產業發展方向和總體規劃，合理布局母基金，引導股權投資基金的產業投向。如母基金可以根據當地產業的發展需要，引導海內外社會資本，成立不同產業的子基金，讓這些子基金相對固定地投資于這些產業領域，從而合理引導子基金為地方產業經濟建設服務。

（二）股權投資基金的設立模式。

圖1

股權投資基金堅持“政府引導、產業導向、市場運作、管理規范”的原則進行運作，母基金可以與社會資本發起設立多個子基金，子基金由地方政府投融資平臺、社會投資機構、金融機構、民間資本按照一定比例共同出資，最后通過子基金對具體產業進行專項投資。地方政府投融資平臺于設立股權投資基金投融資運營模式如圖1。

五、相關建議

由于地方政府投融資平臺具有很強的行政色彩，使得其設立的股權投資基金（母基金）以及與社會資本合作、合伙成立的股權投資基金（子基金）也受到一定行政色彩影響，而股權投資基金能否成功運營的關鍵之一在于能否實現真正意義上的市場化運作，因此，定位清晰，轉換角色，建立權責對等機制，理順與其他出資機構、職業經理人之間的關系至關重要。

（一）解放思想、轉變政府角色、改變觀念。

在傳統的思想觀念中，政府出資就應政府主導，國有資本投資就需要對項目擁有控制權和話語權，否則社會資本投資主導就容易造成國有資產流失。所以地方政府投融資平臺設立股權投資基金需要改變觀念，首先應明確地方政府投融資平臺是公司，而不是政府機構，應享有《公司法》賦予的各項權利與義務，設立股權投資基金是政府投融資平臺邁向市場化運作的重要一步；第二，地方政府投融資平臺設立股權投資基金可以通過契約約定相關的權利和責任，如果建立良好機制還可以借助社會資本投資運營的優勢，更好地實現國有資本增值和保值；第三，政府應轉變角色，由直接投資者轉變為間接投資者，同時在觀念上，應重“引導”輕“管理”，要由原來的基金管理者變為引導者，從原來的注重收益轉變為更重視市場化運作、財政資金杠桿效應和扶持作用，優化地區產業結構，發展地區規模經濟。

（二）建立基金管理公司的遴選機制，選擇好基金管理公司/基金管理人。

基金管理公司在整個股權投資基金運營過程中發揮重要的作用，直接影響股權投資人的收益，進而也影響地方政府投融資平臺未來的融資能力。地方政府投融資平臺設立股權投資基金，需要制定成熟的標準來甑別、選擇優秀的基金管理公司，依托成熟的考核、后續管理機制來跟蹤基金管理人及其投資項目；同時也要保證基金管理人獲得足夠信任和投資決策權，國有資本在控制投資風險的同時，引導投資主體的投資方向，進而通過“投資—回收—再投資”的方式提高政府資金的使用效率，更好地為產業升級服務。在選擇基金管理公司的時候應重點關注其過往的業績、高管團隊素質以及過往資歷，同時根據地方實際情況選擇“門當戶對”的基金管理公司也相當重要。在基金運作上，需要明確基金管理公司高管團隊的服務年限，以便于維持基金運作的穩定性。

（三）地方政府投融資平臺應充分利用背后的政府背景和國有資本優勢，提供系列增值服務。

協調地方各有關單位，收集、整理建立符合當地產業政策及發展規劃的項目庫；配合政府各有關部門制訂有關優惠政策，吸引和支持國內外投資業績突出、基金募集能力強、管理經驗成熟的投資機構或管理團隊入駐合作；推動政府完善當地股權投資相關政策法律環境。□

（作者：南寧產業投資有限責任公司，專業：工商管理，研究方向：投融資方向）

參考文獻：

[1]鄧騫.打造地方投融資平臺的探討.經濟師，2012年第一期.

[2]吳蔚、艾軍圍.地方政府投融資平臺風險管理研究.對外貿易，2012年第3期.

[3]楊力.地方政府投融資體系現狀及存在的問題.經濟縱橫，2011年第12期.

[4]肖玉香.地方政府投融資平臺設立股權投資基金的可行性探討.云南師 范大學學報（哲學社會科學版），2010，42（1）.

[5]黃篙.中國即將迎來股權投資母基金發展高潮.資本市場，2011年第4期