關(guān)于我國(guó)用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度制定程序的若干思考

摘要 用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度是現(xiàn)代社會(huì)中集體勞動(dòng)的客觀需要，勞動(dòng)規(guī)章制度的制定程序關(guān)鍵在于保證制定出來的勞動(dòng)規(guī)章制度內(nèi)容具有民主性和科學(xué)性。因而，制定勞動(dòng)規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，尤其是要保證勞動(dòng)者的民主參與和知情權(quán)。本文從對(duì)現(xiàn)行法上關(guān)于勞動(dòng)規(guī)章制度制定程序的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行闡述分析，進(jìn)而剖析我國(guó)勞動(dòng)規(guī)章制度的制定程序存在的問題并提出思考和完善意見。

關(guān)鍵詞 用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度 制定程序 思考

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、 用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的制定程序

立法對(duì)勞動(dòng)規(guī)章制度的制定程序，一般不作完整的規(guī)定，只擇要規(guī)定其中必備的環(huán)節(jié)。亦即在勞動(dòng)規(guī)章制度的制定程序中，既有法定環(huán)節(jié)，也有非法定環(huán)節(jié)。非法定環(huán)節(jié)，即用人單位自行規(guī)定的環(huán)節(jié)或者有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)指定必備的環(huán)節(jié)。法定環(huán)節(jié)一般有民主參與、公示或告知、報(bào)送備案審查。

（一）民主參與。

職工參與和企業(yè)民主管理，是企業(yè)管理制度的一個(gè)重要內(nèi)容。這不僅僅是我國(guó)社會(huì)主義企業(yè)管理的特色，而且是世界范圍內(nèi)企業(yè)管理的一個(gè)趨勢(shì)。勞動(dòng)規(guī)章制度雖然是用人單位基于其經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)經(jīng)法律授權(quán)而制定，但其與每個(gè)勞動(dòng)者的切身利益相關(guān)，只有在吸收和體現(xiàn)了勞動(dòng)者的意志，或者得到勞動(dòng)者的認(rèn)可，才能確保其實(shí)施。因而，有必要將勞動(dòng)者的民主參與作為用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度的法定民主程序。如《法國(guó)勞動(dòng)法法典》規(guī)定，在制定和修改企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)章時(shí)，必須征求企業(yè)委員會(huì)（沒有企業(yè)委員會(huì)時(shí)，征求員工代表）和衛(wèi)生、安全與勞動(dòng)條件委員會(huì)的意見。 又如《日本勞動(dòng)基準(zhǔn)法》規(guī)定，起草或修改工作規(guī)章時(shí)，雇主需征求多數(shù)勞動(dòng)者組成的工會(huì)的意見，如無這樣的工會(huì)，需征求代表多數(shù)勞動(dòng)者代表的意見。

我國(guó)《勞動(dòng)合同法》第4條第2款規(guī)定“用人單位在制定、修改、或者決定有關(guān)勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律以及勞動(dòng)定額管理等直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定?！笨梢?，民主程序包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：（1）由職工代表大會(huì)或者全體職工對(duì)制定、修改勞動(dòng)規(guī)章制度或作出重大事項(xiàng)決定的建議展開討論，提出方案和意見；但在勞動(dòng)規(guī)章制度或重大事項(xiàng)決定的實(shí)施過程中，工會(huì)或者職工認(rèn)為不適當(dāng)?shù)目芍苯酉蛴萌藛挝惶岢鲂薷姆桨负鸵庖?。?）就上述方案和意見，用人單位應(yīng)與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定勞動(dòng)規(guī)章制度或重大事項(xiàng)決定的內(nèi)容。

（二）公示或告知。

公示原則是現(xiàn)代法律法規(guī)生效的一個(gè)要件，作為用人單位內(nèi)部的勞動(dòng)規(guī)章制度更應(yīng)對(duì)其適用者公示，未經(jīng)公示的勞動(dòng)規(guī)章制度，勞動(dòng)者無所適從，故對(duì)勞動(dòng)者不產(chǎn)生約束力。所以，立法要求以合法有效的方式公布勞動(dòng)規(guī)章制度。

在我國(guó)，最高人民法院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋》第19條規(guī)定，勞動(dòng)規(guī)章制度已向勞動(dòng)者公示是其具備法律效力的要件之一?！秳趧?dòng)合同法》第4條第4款規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)將直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定公示，或者告知?jiǎng)趧?dòng)者”，明確了用人單位公示勞動(dòng)規(guī)章制度的法定義務(wù)，但是卻沒有對(duì)公布方式和時(shí)限作出規(guī)定，在實(shí)踐中容易引發(fā)糾紛。用人單位的勞動(dòng)規(guī)章制度以全體職工和單位各個(gè)部門為約束對(duì)象，公示效果就必須使全體職工和用人單位各個(gè)部門都知悉該勞動(dòng)規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定。所以，公示應(yīng)該采取正規(guī)的、公開的、可以永久或較長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)的方法，一方面使勞動(dòng)者知悉勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容并遵照?qǐng)?zhí)行，另一方面也便于用人單位以后履行舉證責(zé)任。

（三）報(bào)送備案審查。

勞動(dòng)規(guī)章制度涉及勞動(dòng)法規(guī)政策的實(shí)施，同勞動(dòng)者利益密切相關(guān)，為了保證勞動(dòng)規(guī)章制度內(nèi)容合法，保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，立法要求將勞動(dòng)規(guī)章制度的制定置于國(guó)家的監(jiān)督之下。我國(guó)《勞動(dòng)合同法》對(duì)勞動(dòng)規(guī)章制度的報(bào)送備案審查未作規(guī)定，原勞動(dòng)部《關(guān)于對(duì)新開辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案制度的通知》對(duì)用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的備案程序及審查作了相關(guān)規(guī)定。但該規(guī)定僅是原勞動(dòng)部的一個(gè)通知，法律效力低，且也未對(duì)備案的性質(zhì)加以明確。

筆者認(rèn)為，報(bào)送備案審查環(huán)節(jié)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決用人單位在制定勞動(dòng)規(guī)章制度的過程中可能存在的問題，可預(yù)防違法行為的發(fā)生，以此保障勞動(dòng)者的利益，我國(guó)立法應(yīng)進(jìn)一步完善勞動(dòng)規(guī)章制度報(bào)案審查程序的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，勞動(dòng)規(guī)章制度是否報(bào)送勞動(dòng)行政部門備案并不應(yīng)影響其效力，要求用人單位對(duì)其勞動(dòng)規(guī)章制度進(jìn)行備案是勞動(dòng)部門依法行使行政管理職能，依法對(duì)用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度進(jìn)行合法性審查的一種行政監(jiān)督管理措施。

二、對(duì)我國(guó)用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度制定程序的思考

《勞動(dòng)合同法》在《勞動(dòng)法》和相關(guān)部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，明確了用人單位制定、修改或者決定有關(guān)勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律以及勞動(dòng)定額管理等直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)的行為是一個(gè)民主討論和集體協(xié)商的雙方行為，進(jìn)一步強(qiáng)化了用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度的法律程序，并加大了工會(huì)、職工代表大會(huì)以及勞動(dòng)者在用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度制定過程中的權(quán)利，對(duì)規(guī)范用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的制定和實(shí)施，保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益有極其重要的意義。但由此而引發(fā)的問題也不容忽視。

第一，《勞動(dòng)合同法》第4條的規(guī)定，確立了用人單位制定、修改或者決定直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)的行為是一個(gè)民主討論和平等協(xié)商的雙方行為。但在我國(guó)實(shí)踐中，“勞動(dòng)者參與討論”多流于形式，而且，對(duì)于那些尚未成立工會(huì)或者職工代表大會(huì)的用人單位而言，如果勞動(dòng)者人數(shù)較多而且勞動(dòng)者工作地點(diǎn)較為分散，一律必須要通過全體職工討論，恐怕會(huì)效率底下，甚至難以操作。同時(shí)，究竟什么是“平等協(xié)商確定“，雙方意見不一致時(shí)如何確定，最終是由用人單位和勞動(dòng)者雙方共同決定，還是由用人單位單方?jīng)Q定？《勞動(dòng)合同法》及相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)這些問題沒有給出明確的答案。實(shí)踐中該規(guī)定的操作性也因此受到質(zhì)疑，一旦協(xié)商未能達(dá)成一致意見，勢(shì)必造成規(guī)章制度的制定或重大事項(xiàng)久拖不決，用人單位很有可能在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒有勞動(dòng)規(guī)章制度，這樣實(shí)際上就妨礙了用人單位經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)該問題立法應(yīng)盡快做出明確規(guī)定。

第二，如果用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度，是與工會(huì)和職工代表共同決定的，那么，一旦出現(xiàn)用人單位的勞動(dòng)規(guī)章制度違法，工會(huì)和職工代表是不是違法主體，要不要承擔(dān)法律責(zé)任以及要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等問題，認(rèn)識(shí)理論和實(shí)踐中亟待解決的問題。

第三，《公司法》第18條第3款規(guī)定：“公司研究決定改制以及經(jīng)營(yíng)方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取公司工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取職工的意見和建議?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，用人單位在制定規(guī)章制度時(shí)，“應(yīng)當(dāng)聽取公司工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取職工的意見和建議”，但也僅僅是聽取意見，最終的決定權(quán)還是在用人單位。而《勞動(dòng)合同法》規(guī)定是 “經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定”， 和《公司法》相沖突。如果嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，就需要修改《公司法》，否則就會(huì)出現(xiàn)兩部法律“打架”的尷尬局面，更會(huì)出現(xiàn)有的用人單位合法規(guī)避《勞動(dòng)合同法》中關(guān)于用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度程序的規(guī)定，也會(huì)使勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院在審查用人單位規(guī)章制度制定程序的合法性問題時(shí)無所適從。因此，對(duì)此問題迫切需要有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)該問題作出明確規(guī)定。

第四，關(guān)于制定程序違法的勞動(dòng)規(guī)章制度的效力問題。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，用人單位的勞動(dòng)規(guī)章制度必須同時(shí)具備內(nèi)容合法和制定程序合法兩個(gè)要件，才能發(fā)生法律效力。但是，實(shí)踐中，大量私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶的勞動(dòng)規(guī)章制度不符合《勞動(dòng)合同法》關(guān)于勞動(dòng)規(guī)章制度制定的民主程序。而且，《勞動(dòng)合同法》頒布以前，企業(yè)根據(jù)《公司法》制定的勞動(dòng)規(guī)章制度，基本上都不符合《勞動(dòng)合同法》規(guī)定的民主程序。由此帶來的問題是，在制定時(shí)不符合民主程序，存在一定瑕疵的勞動(dòng)規(guī)章制度，其效力該如何認(rèn)定？

廣東省高級(jí)人民法院、廣東省勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)聯(lián)合制定的《關(guān)于適用<勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法>、<勞動(dòng)合同法>若干問題的指導(dǎo)意見》（粵高法發(fā)[2008]13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）第20條規(guī)定：“用人單位在《勞動(dòng)合同法》實(shí)施前制定的規(guī)章制度，雖未經(jīng)過《勞動(dòng)合同法》第四條第二款規(guī)定的民程主序，但內(nèi)容未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動(dòng)者公示或告知的，可以作為用人單位用工管理的依據(jù)。《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后，用人單位制定、修改直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，未經(jīng)過《勞動(dòng)合同法》第四條第二款規(guī)定的民程主序的，原則上不能作為用人單位用工管理的依據(jù)。但規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)的內(nèi)容未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，不存在明顯不合理的情形，并已向勞動(dòng)者公式或者告知，勞動(dòng)者沒有異議的，可以作為勞動(dòng)仲裁和人民法院裁判的依據(jù)?！薄吨笇?dǎo)意見》認(rèn)可了《勞動(dòng)合同法》實(shí)施前用人單位未經(jīng)過《勞動(dòng)合同法》第四條第二款規(guī)定的民程主序制定的規(guī)章制度的效力，對(duì)《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后制定程序有瑕疵的規(guī)章制度持寬容態(tài)度。應(yīng)該說該規(guī)定比較適合我國(guó)目前的實(shí)際狀況，是各方博弈的結(jié)果。但是，如果將《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后本有條件能夠按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定的民主程序故意未按民主程序制定的規(guī)章制度也認(rèn)定其效力，不僅違反了《勞動(dòng)合同法》之規(guī)定，使《勞動(dòng)合同法》的尊嚴(yán)受到影響，也會(huì)在實(shí)踐中造成惡劣影響，用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度的民主程序?qū)㈦y以貫徹。

注釋：

王益英主編.外國(guó)勞動(dòng)法和社會(huì)保障法.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第269頁.

[日]荒木尚志，李坤剛，牛志奎譯.日本勞動(dòng)法.北京大學(xué)出版社，2010年版，第42頁.

江蘇省高級(jí)人民法院、江蘇省勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的指導(dǎo)意見》（蘇高法審定[2009]47號(hào)）第十八第二款規(guī)定：“用人單位在《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后制定、修改規(guī)章制度，經(jīng)法定民主程序與工會(huì)或職工代表協(xié)商，但未達(dá)成一致意見，若該規(guī)章制度的內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)、不存在明顯不合理的情形，且已向勞動(dòng)者公示或者告知的，可以作為處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的依據(jù)?！?/p>

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