我國的行政管轄權沖突問題研究

摘 要 行政機關間的管轄權沖突，在行政活動中廣泛存在。傳統的行政途徑和方法，已難以解決各部門各自為政、相互重疊交叉或相互推諉的現象，大部制改革也無法從根本上消除沖突。本文通過對行政管轄權沖突原因的分析，類型的考察，發現我國行政管轄制度存在的問題，并提出一些針對性的完善措施。

關鍵詞 行政管轄權 管轄沖突 解決機制

中圖分類號：D997 文獻標識碼：A

一、行政管轄權的界定

（一）行政管轄權的概念。

現代行政法制的核心機制是行政程序法律制度，而行政管轄制度是行政程序法中的一項重要制度，與行政責任制度密切相關。但相對于其他熱門領域而言，當前學界有關行政管轄的研究尚不多見。對于管轄問題，訴訟法學學者研究較多。其所研究的主要是審判管轄，即在法院系統內部上下級法院之間和不同地區同級法院之間受理第一審案件的分工與管轄權。

行政管轄權是行政主體之間就某一行政事務的首次處置所作的管轄權劃分。①這種管轄權劃分主要發生在縱向的同性質行政主體之間、橫向的不同性質行政主體之間。對于行政主體來說，它是明確了某一行政事務應當由哪一行政主體首次處置的問題。對于行政相對人來說，它可以確定受理處置行政事務的行政主體。雖然行政管轄權不涉及到行政事務的實體性處置，但它關系到行政主體能否公正、有效地處理行政事務。因此，現代法治國家都相當重視行政管轄權的法律化。

（二）行政管轄權的特征。

1、內部性。行政管轄權的內部性是指行政管轄權的法律效力范圍限于行政主體系統之內，不涉及到行政相對人的實體權利。

2、排它性。行政管轄權的排它性是指任何一項行政事務只能由一個行政主體行使管轄權，從而確保行政主體行使行政職權的有效性。我國《行政處罰法》中關于對同一行政違法行為行政機關不得給予兩次以上的行政處罰的規定，正是基于這樣的法理基礎。

3、程序性。行政管轄權的程序性是指行政管轄權只是解決某一行政事務應當由哪一級中的哪一個行政主體處理的問題，因此行政管轄權是行政主體的行政程序權力。行政管轄權不處理行政相對人的實體權利。②

二、行政機關管轄權沖突產生的成因

“執法打架”、“政出多門”、“管轄權爭議”等耳熟能詳的詞匯，表達了政府職能部門間管轄權沖突的普遍性和嚴重性。 行政管轄權的沖突，越來越體現出表現公開化、范圍普遍化、形式多樣化、內容法制化、原因利益化、危害社會化的特點，管轄權沖突影響著行政運作的效率，敗壞著法治的權威和政府的公信力，損害著公民社會的生態和公民法人的合法權益。產生行政管理中管轄權重疊、交叉、空白的原因是多方面的，主要是：

（一）行政機關職能部門的設置隨需要而定，沒有嚴密的組織法規范。

根據地方組織法的規定，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。各級人民政府的廳、局、處、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準。組織法本身并沒有規定行政機關必須設立哪些職能部門，職能如何劃分，一切均由各級人民政府根據“工作需要”而定。這就極易導致機構設置的隨意性。設哪些部門，不設哪些部門，往往隨主要領導的喜好而定，這樣形成的行政組織機構系統，缺乏科學性，無法將地方行政組織的各項職能分解合理配置給各職能部門，其結果必然是有些方面多頭管理，造成職能交叉重疊，有些方面無人管理，造成管理的死角。

（二）法律、法規、規章確定的對同一問題的行政主管機關不一致，職能分工不統一。

中央和地方、權力機關和行政機關多級立法體制，再加上立法法對地方和部門的立法管轄權和程序沒有作出明確具體的規定，勢必造成各立法主體在制定行政法律規范時各自為政，缺乏協調，其結果是對同一個行政事務不同的法律規范授予不同的行政主體行使。作為行政執法依據的行政法律規范對各部門的職責管轄權的互相矛盾的規定，導致了行政機關各職能部門在執法中無所適從，造成實際工作中的執法沖突。

（三）部門利益，行政機關各職能部門之間“爭權奪利”。

有些職責不清，分工不明確的現象的確是由于法律規范本身規定不明確、法規之間相互矛盾造成的。另一些所謂職權不清，分工不明的情況則是屬于執法者主觀態度導致的。目前在行政管理和執法中造成大量的管轄權沖突的原因有很大一部分是由于行政執法人員的心態不對，行使職權以是否對己有利為標準，借口法律、法規對職權劃分不明確，有利可圖的爭著管，無利可圖的相互推諉。

三、行政管轄權的爭議之類型

（一）依爭議的內容不同可分為積極爭議與消極爭議兩類③。

所謂積極爭議，是指數個行政機關均主張對某類行政事務享有管轄權。此種情形之下，某類行政事務成了人見人愛的“香餑餑”。所謂消極爭議，是指數個行政機關均認為其對某類行政事務沒有管轄權，從而導致出現行管轄的真空地帶。雖然積極爭議和消極爭議都使得行政管轄變得不確定，但是相比較而言，消極爭議的后果更為嚴重一些。

（二）依爭議的主體不同可分為橫向爭議和縱向爭議兩類。

1、橫向爭議。它又分為兩類：（1）同級同職能的行政機關之間發生的爭議。這種爭議實質上是一種地域管轄之爭。發生爭議的原因在于某類行政事務涉及到兩個以上的行政區域。例如，某人在甲地和乙地的交界地帶實施了盜竊（未構成犯罪）行為，甲乙兩地的公安機關可能都主張享有管轄權，也可能認為都不享有管轄權。（2）同級不同職能的行政機關之間發生的爭議。這種爭議實質上是一種事務管轄之爭，發生爭議的原因往往在于法律規定的沖突。例如，對于假冒偽劣商品，工商部門和質量技術監督部門均有權實施管理。

2、縱向爭議。它又分為：（1）不同級同職能的行政機關之間發生的爭議。這種爭議實質上是一種級別管轄之爭。這種爭議是由法律規定的模糊性造成的。例如，《行政處罰法》規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”依此規定，縣級以上行政機關容易就行政處罰發生管轄沖突。（2）不同級不同職能的行政機關之間發生的爭議，這類情形相對較少。

四、解決我國行政管轄權沖突的幾點建議

（一）引進機關訴訟。

機關訴訟是指“行政機關之間因權限的存在或者行使而發生爭議，由法院通過訴訟程序解決的訴訟類型。”④它在日本、德國、法國等國或地區已廣泛適用，我國也可以借鑒適用。首先，目前我國行政訴訟制度的存在，就說明法院有權對行政主體做出的具體行政行為進行審查，體現了司法權對行政權的監督，承認了司法權可以介入行政權。但這種介入是有限的，司法權只能對行政主體做出的具體行政行為的合法性進行審查，不能審查合理性等。這也體現了“司法是社會公正的最后一道防線”的法治原則；其次，行政權限爭議不僅僅是行政系統內部的權限爭議，因為此類爭議如果處理不好必將影響到社會公共利益，而機關訴訟的目的就是為了社會公共利益。最后，由于目前我國法院不具有司法審查權，在法律規范沖突導致行政權限爭議時，必須先逐級報請有權機關裁決后，才可處理行政權限爭議，這不僅降低了行政效率，而且對于緊急行政事務來說，將會對社會公共利益造成極大的影響。賦予法院適當的行政權限爭議處理權，不僅可提高行政效率，而且可以更好地保護行政相對人的合法利益。“基于司法最終解決糾紛的原則以及現行行政處理方式的低效，特別是顧及到此類糾紛的解決往往成為其他類型的行政案件的前提性問題，因而確有設立（機關訴訟）的必要。”⑤

（二）完善行政組織法，落實首長負責制。

權限爭議的實質是各部門認為對發生爭議的事情有無管轄權，而管轄權的基礎是法律、法規對各部門職責權限的規定。根據職權法定原則，行政機關必須在法定的職權范圍內行使權力，不得越權，也不得失職。權限爭議的焦點是各部門有無法定職權，法律、法規將此類事項的管轄權賦予了哪個機關。解決權限爭議的過程實際上也就是根據事實和法律確定法定權限的歸屬問題，因而要從根本上解決權限沖突問題，必須從行政法律制度上建立起解決行政權限沖突的法律機制，將行政權限沖突的解決納入法制化的軌道。⑥

要解決行政機關各職能部門之間的權限沖突，形成行政整體合力，必須充分發揮各級人民政府的中樞神經地位，落實首長負責制，加強各級人民政府對職能部門間權限爭議的協調。協調的主體應當是各級人民政府，而不是職能部門自身。國務院作為中央人民政府，是最高國家行政機關，而各部門是屬于與省、自治區、直轄市平行的第二層級行政機關，它們是相互獨立的兩個層級的行政主體。《國務院組織法》規定，國務院實行總理負責制；各部、各委員會實行部長、主任負責制。部長、主任負責制決定了各部、各委員會的職責是相互獨立的，它們各自行使法定的職權，各司其職是正當的。根據《國務院組織法》第11條的規定，國務院可以根據工作需要和精簡原則，設立若干直屬機構主管各項專門業務，設立若干辦事機構協助總理辦理專門事項。對于需要統籌安排、涉及到多方面事務的，國務院可以通過設立總理辦事機構的方法加強國務院的地位，回歸憲法和組織法本意，克服部門行政的分散化，也避免了實行大部制后，對大部門之間的職能沖突，總理協調出現的困難和出現更大程度上部門行政的可能性。

（三）加強行政協作的力度。

行政協作作為一種組織法律制度，不僅是行政機關的一種自覺，更應該是一項法定義務。從目前的現實來看，行政機關之間推諉的情況比爭著管的情況要更多，為加強行政機關相互間的配合與協作，法律上應明確協作義務，并規定不協作的法律責任。可以從以下方面加強行政機關之間的協作：

1、聯合辦公。聯合辦公在諸如登記辦手續等過程中，是一種經濟方便的行政管理措施，也表現了各職能部門間的配合協作，提高了行政效率，方便了當事人。在聯合辦公的情況下，各相關部門同在一個諸如報批大廳中一次性為行政相對人辦理有關手續，既方便了行政相對人，也保證了相關部門意見的一致性。

2、相互通報。在對社會經濟事務的管理中，為了做到疏而不漏，實施對同一事務管理的幾個相關部門在管理過程中，應建立起相互通報制度，以避免重復處理或沒有下文。

注釋：

①章劍生.行政管轄制度探索.法學.2002（7）.

②章劍生.行政管轄制度探索.法學.2002（7）.

③楊解君.行政法學.中國方正出版社.2002.

④馬德懷.行政訴訟原理.法律出版社.2003.

⑤章志遠.反思與重構：我國行政訴訟類型化之研究.河南省政法管理干部學院學報.2004（6）.

⑥金國坤.部門間權限沖突的法制化解決之道.甘肅行政學院學報.2008（4）.