淺論行政自由裁量權

摘要 在行政機關履行職能的過程中，自由裁量是不可避免和必須的。隨著社會經濟的不斷發展，社會對行政管理的需求也日益增多。因此行政機關的自由裁量也愈顯重要。但自由裁量極其容易滋生權利濫用的危險，因此對其控制也必不可少。控制自由裁量的濫用主要從立法，執法和司法層面控制，從而防止權利的濫用。

關鍵詞 自由量裁權 法制 監控

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A

在法律的適用過程中，自由裁量權的存在是不可避免的。這是由法律規則的局限性決定的。法律規則不是萬能的，不可能把在實施法律的過程中遇到的所有問題都能詳盡地覆蓋，所以才會授權實施者一定的選擇自由。行政法上的自由裁量權，可以解釋為審慎地行使有限的選擇權，它表明了自由裁量者謹慎的主觀態度，還表明了法治意義上自由選擇的權利。 這種權利被洛克認定為是一種特權，即在法無明文規定的情況下，賦予行政者以相當范圍的自由酌情處理的權利。我們可以從三個維度理解行政自由裁量權：（1）在法律沒有禁止性規定的情況下，行政機關可在不違反憲法和法律的前提下采取必要的行政措施。這是最高度的自由裁量權，對行政機關的限制主要在法定職權內。（2）法律只作了抽象籠統的規定時，行政機關可依具體情況采取具體的行政措施。這一層次的自由裁量要求行政機關將法律的規定明確化和具體化。即有權根據實際情況對法律規定作出合理的解釋。（3）法律規定了明確的適用范圍、幅度和方式的時候，行政機關可依實際情況作出選擇。這個層次的自由裁量屬于低度自由裁量權。法律已經確定了限制的范圍、幅度和方式，行政機關不得另設或超越上限，只能嚴格限制在法律范圍內作出選擇。

現代社會中的法治概念早已深入人心。但無論法治實施到何種程度，人的作用是不可忽視的。正如美國學者西奧多·J·洛伊所言：授予政府自由裁量權利是一個不可避免和必要的做法，對授權持絕對的反對立場是十分愚蠢的。人類社會歷經過嚴苛峻法的時代，君王的意志就是最高法律意志，絕無自由裁量可言。隨著社會經濟的發展，資本主義歷經了從個人本位到國家本位的轉變，社會對政府全面履行行政職能的需求日益見長。隨著政府職能在國家政治、經濟、文化等各個方面的滲透，自由裁量的權利也日益擴。行政自由裁量權不再被認為與一個正義社會的觀念有抵觸。相反，人們愈來愈認識到行政主體的自由裁量權對于使法治原則成為一種積極的現實是必不可少的權利。 行政自由裁量權彌補了立法的不足，也提高了行政效率，但同時也是一把雙刃劍。由于對概念的不確定，很容易造成權利的濫用。例如什么是必要的行政措施？現代法治國家政府權利的擴大和權利的限制總是相伴而行的。對權利的監控通常通過立法控制、執法控制和司法控制來制約。

在這一綜合的監控體系中，立法監控作為事前控制的重要手段，可以說是有著首當其沖的作用。控制行政機關的自由裁量權，首先法律應當對自由裁量的前提條件作出明確具體的規定。自由裁量權“必須永遠真誠地加以行使，必須是為了它們被批準的那種目的，并且要在授予該權利的法令和其他法律文件的限度內行使。” 因此，自由裁量權的范圍應當有明確的授權，并且符合法律目的，才使之具有法律的正義性。其次，授權范圍應當適度。法律留給自由裁量的空間越大，權利被濫用的可能性也就越大。因此，對授權的范圍應有嚴格的限制。即什么情況下可以授予行政機關自由裁量的權利取決于行政機關履行職能的需要。而這種需要又取決于社會經濟的發展狀況。因此，法律授權行政機關自由裁量權的范圍得符合法律的合目的性。再次，法律在授權行政機關自由裁量權時，還得符合程序正義的要求。即通過對程序要求的設定達到對行使自由裁量的監控。例如回避制度、聽證制度等。一系列的程序要求也體現了對自由裁量權的事中控制。這些程序性的制度很大程度上在行政機關和行政相對人之間構建了一種抗辯式結構，從而對自由裁量的濫用起著制約作用。

健全和完善司法監控機制主要體現的是對自由裁量的事后控制。即行政復議和司法審查。這是對自由裁量權合理性的救濟性控制。即審查已作出的自由裁量行為是否符合立法目的，是否符合合理行政原則，以及是否符合程序正義的要求。司法審查是限制自由裁量的最后防線，與立法控制和執法控制相互構成一個有機的監控系統，共同制約行政自由裁量的濫用。

注釋：

肖金明.法治行政的邏輯.中國政法大學出版社2004年版，第257頁

M·P·塞夫.周偉譯，德國行政法——普通法的分析.臺灣五南圖書出版公司1991版，第199頁.

邵元、傅國云.論行政自由裁量權的合理運行.政法論壇.1994年第3期.