法德兩國(guó)廉政建設(shè)之借鑒

摘要 法德經(jīng)過(guò)百余年法制民主建設(shè)，業(yè)已形成有效之廉政體制。兩國(guó)雖體制不一，但通過(guò)分析比較，亦可以借鑒的出若干共同點(diǎn)來(lái)。這些他國(guó)先人法制建設(shè)成敗的經(jīng)驗(yàn)之處，對(duì)于我國(guó)目前的腐敗倡廉建設(shè)是具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞 德國(guó) 法國(guó) 反腐經(jīng)驗(yàn) 廉政建設(shè)

中圖分類號(hào)：D261.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

法德作為法制成熟的大陸法系國(guó)家，一直是中國(guó)法制建設(shè)學(xué)習(xí)的對(duì)象之一。其廉政建設(shè)之經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)可賴以借鑒。目前，我國(guó)腐敗現(xiàn)象雖得到一定遏制，但部分行業(yè)、地區(qū)仍日趨嚴(yán)重。肇因雖屬多樣，但論重要因素，蓋因制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置之不合理性。本文謹(jǐn)就兩國(guó)在此類方面的經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)要介紹一二。

一、法國(guó)的廉政體系和國(guó)家預(yù)防貪污腐敗中心

國(guó)家廉政體需有一系列支柱構(gòu)成，這些支柱的強(qiáng)弱好壞在一定程度上影響了一國(guó)的整體廉政建設(shè)。法國(guó)的議會(huì)、行政機(jī)關(guān)、法院（含行政和審法院）、預(yù)防貪污腐敗中心、黨團(tuán)、壓力集團(tuán)和媒體等構(gòu)成了廉政體系的主要支柱。這其中的預(yù)防貪污腐敗中心，為協(xié)調(diào)穩(wěn)定各方，充分發(fā)揮了作用，并有效應(yīng)對(duì)腐敗案件的出現(xiàn)，幫助政府機(jī)構(gòu)樹(shù)立 “反腐標(biāo)兵”的形象，不斷加大預(yù)防腐敗的力度。其主要職能是：

1、分析新的腐敗形式。中心的基本任務(wù)是收集國(guó)家政府管理和經(jīng)濟(jì)部門中有關(guān)貪污腐敗的蛛絲馬跡，分析腐敗案件的類型，總結(jié)現(xiàn)有的反腐經(jīng)驗(yàn)，研究利用新科技手段犯罪的各種可能性。

2、給政府提供咨詢。中心的另一項(xiàng)職能是向政府部門提供咨詢。如果某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)察覺(jué)到本部門的腐敗征兆，但對(duì)有關(guān)法律的運(yùn)用不太熟悉，他可以向中心提出請(qǐng)求。中心不介入具體司法程序，一旦相關(guān)案件立案調(diào)查，中心便自動(dòng)退出，將案子轉(zhuǎn)交司法部門處理。且僅接受公共部門的請(qǐng)求，而不向私營(yíng)單位或個(gè)人提供此項(xiàng)服務(wù) 。

二、法國(guó)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與信息公開(kāi)制度

1988年，法國(guó)出臺(tái)了《政治家生活資金透明度法》，對(duì)高級(jí)公務(wù)人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)作了具體規(guī)定。1995年又?jǐn)U大了申報(bào)范圍，涵蓋了居民達(dá)3萬(wàn)以上城市的市長(zhǎng)、地方議會(huì)主席以及經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的企業(yè)負(fù)責(zé)人（主要指主管2000套以上低租金住房的機(jī)構(gòu)和年?duì)I業(yè)額500萬(wàn)法郎以上的合資公司的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和國(guó)際經(jīng)理）。該法規(guī)定，每逢總統(tǒng)選舉之前，總統(tǒng)候選人必須將有關(guān)財(cái)產(chǎn)狀況的資料用加封條的信封交給憲法委員會(huì)；兩院議員上任15天內(nèi)必須向議院辦公廳提交準(zhǔn)確、真實(shí)的財(cái)產(chǎn)狀況申報(bào)單；所有政府成員和地方官員上任15天內(nèi)必須向?qū)ｉT依法設(shè)置的委員會(huì)提交個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況申報(bào)單。議員在任期屆滿前，政府成員和地方官員在職務(wù)終止時(shí)，也要提交新的財(cái)產(chǎn)申報(bào)單。不論上任申報(bào)、日常申報(bào)還是離任申報(bào)，所有報(bào)告都在《政府公報(bào)》上公布。《政府公報(bào)》向全體國(guó)民公開(kāi)，可免費(fèi)、自由查詢。特別是在公布總統(tǒng)大選結(jié)果時(shí)，必須附上當(dāng)選總統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)單。所有被公布的信息隨時(shí)可以被媒體和非政府組織監(jiān)督核實(shí)。

三、法國(guó)的公務(wù)員制度

法國(guó)實(shí)行現(xiàn)代公務(wù)員制度，政務(wù)官和事務(wù)官分開(kāi)。政務(wù)官通過(guò)選舉產(chǎn)生，事務(wù)官不受政務(wù)官更迭的影響，其升遷實(shí)行考績(jī)制，無(wú)過(guò)不得被解職。法國(guó)公務(wù)員的報(bào)酬一般要高于企業(yè)工作人員，工作穩(wěn)定有保障。基本上端的是鐵飯碗，沒(méi)有后顧之憂。外出度假消費(fèi)比企業(yè)工作人員通常要便宜一半左右。這些優(yōu)厚的待遇、穩(wěn)定的工作和令人羨慕的社會(huì)地位，能使絕大多數(shù)公務(wù)員產(chǎn)生優(yōu)越感和自律意識(shí)，從而減少了腐敗的發(fā)生。 通過(guò)對(duì)相同機(jī)構(gòu)和同等級(jí)別實(shí)行報(bào)酬差異的原則，打破了和平均主義，使公務(wù)員進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感，更加注重發(fā)揮自己的能力。其次，改進(jìn)額外獎(jiǎng)金制度。根據(jù)任務(wù)要求、每個(gè)人的義務(wù)要求和工作效率發(fā)放額外獎(jiǎng)金。這種根據(jù)工作實(shí)績(jī)實(shí)行不同比例報(bào)酬的做法已在法國(guó)各行政部門推行。

四、德國(guó)的經(jīng)驗(yàn) 在于強(qiáng)化預(yù)防機(jī)制，重在教育

德國(guó)政府為預(yù)防國(guó)家公務(wù)員在履行公職過(guò)程中的職務(wù)犯罪，采取了多項(xiàng)措施，比如負(fù)有反貪職能的警察局每年都要拿出20%的精力來(lái)搞預(yù)防。德國(guó)所有的學(xué)校教材及公務(wù)員教材都把預(yù)防職務(wù)犯罪列為重要內(nèi)容，并在義務(wù)教育和繼續(xù)教育中貫之，他們還將政府出臺(tái)的反腐敗的法規(guī)編成書刊發(fā)行。通過(guò)傳媒廣為宣傳，同時(shí)，舉辦各種類型的培訓(xùn)班、講座、研討會(huì)進(jìn)行經(jīng)常性的預(yù)防職務(wù)犯罪教育。

五、德國(guó)施行對(duì)公務(wù)人員嚴(yán)格的輪崗和約束機(jī)制

在德國(guó)任職滿5年者必須輪崗交流。對(duì)一些容易滋生腐敗的建設(shè)、規(guī)劃、醫(yī)藥、財(cái)稅、社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)力部門，則規(guī)定一般3年必須輪崗；對(duì)重大工程項(xiàng)目的招投標(biāo)、財(cái)政相關(guān)支出、警察執(zhí)行公務(wù)等必須堅(jiān)持兩個(gè)人以上把關(guān)和同行，不能個(gè)人單獨(dú)行動(dòng)。對(duì)公務(wù)員接受禮物和好處嚴(yán)加規(guī)范。各聯(lián)邦州都對(duì)公務(wù)收受禮品作了嚴(yán)格規(guī)定，其中規(guī)定部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)秘書一級(jí)的公務(wù)員在公務(wù)活動(dòng)中不準(zhǔn)接受任何禮品禮金，各部門的公務(wù)員在公務(wù)活動(dòng)中只能接受價(jià)值50馬克（相當(dāng)于230元人民幣）以內(nèi)的禮物，而且必須向上司報(bào)告，絕對(duì)不準(zhǔn)收受現(xiàn)金。在重大節(jié)日，公務(wù)員收到邀請(qǐng)函后如需要出席，必須經(jīng)過(guò)上司批準(zhǔn)，而且只能收印有該公司名稱做廣告的小禮品，等等。為了落實(shí)上述四條措施，各部門內(nèi)部都有相關(guān)人員負(fù)責(zé)與公務(wù)員管理部門聯(lián)絡(luò)，確保廉政規(guī)定和措施落到實(shí)處。

六、借助新聞媒體和第三方組織的力量，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制新聞媒體作為“第四種權(quán)力”，強(qiáng)大的輿論媒體監(jiān)督是防止腐敗的一種行之有效的形式

德國(guó)輿論監(jiān)督的力量非常之大，根據(jù)法律規(guī)定，檢察院如發(fā)現(xiàn)關(guān)于腐敗的報(bào)道，有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查。媒體可以報(bào)道政府、政黨內(nèi)的情況，只要內(nèi)容屬實(shí)，不泄露國(guó)家機(jī)密，即屬合法，而消息來(lái)源受法律保護(hù)。政府官員和公務(wù)員的腐敗丑聞和緋聞一旦曝光，就要引咎辭職。

德國(guó)透明國(guó)際組織成立于有三百多位成員，在柏林和慕尼黑各一個(gè)小組，主要任務(wù)是防止德國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中腐敗問(wèn)題的出現(xiàn)。有效和持續(xù)地防止和遏制腐敗，單純靠某方面的力量（如立法）是不夠的。要國(guó)家、經(jīng)濟(jì)界和公民社會(huì)共同合作，組成聯(lián)盟，逐步提高公眾對(duì)腐敗危害的意識(shí)，不斷增強(qiáng)國(guó)家和國(guó)際間反腐敗的整體合作機(jī)制，全社會(huì)力量共同關(guān)注反腐敗。

七、總結(jié)德法經(jīng)驗(yàn)

德法兩國(guó)關(guān)于勤政廉政制度的規(guī)定雖各有特色，但存在著許多共同的東西。這些制度可以說(shuō)是經(jīng)過(guò)各國(guó)實(shí)踐檢驗(yàn)的制度，具有可借鑒的價(jià)值，具體如下：

1、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和分類管理公務(wù)員制度。

完善公務(wù)員法中涉及公務(wù)員財(cái)產(chǎn)及變動(dòng)的公開(kāi)、公告制度。探索完善對(duì)政務(wù)官和事務(wù)官的分類管理。

2、權(quán)威獨(dú)立的廉政管理機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)公務(wù)員的廉政建設(shè)，德法兩國(guó)都設(shè)有專門從事廉政管理的機(jī)構(gòu)。法國(guó)設(shè)有“懲戒委員會(huì)”，德國(guó)為“腐敗案件清理中心”。

3、完善的法律和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。德法兩國(guó)已經(jīng)建立一套較為嚴(yán)密完善的公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制，主要包括監(jiān)察專員制度、行政裁判所、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等。

八、我國(guó)對(duì)德法兩國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒

1、增強(qiáng)廉政機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

從德法經(jīng)驗(yàn)看，廉政機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)決定了其必需具有一定的權(quán)威性和獨(dú)立性。要保證廉政機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，其職權(quán)必須由相應(yīng)的法律直接授權(quán)。可以考慮將行政監(jiān)察權(quán)力排除在政府權(quán)力之外，使之成為專門監(jiān)督政府的機(jī)構(gòu)，其法律地位和權(quán)力來(lái)源于法律的直接規(guī)定，如此，方能使廉政機(jī)構(gòu)真正具有權(quán)威性，能夠敢于對(duì)同級(jí)或下級(jí)政府實(shí)行監(jiān)督。

監(jiān)察系統(tǒng)在人、事、物上也應(yīng)具有獨(dú)立性。中外行政監(jiān)察的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在人事、財(cái)物上不獨(dú)立就不可能真正實(shí)現(xiàn)部門獨(dú)立。也只有這樣才能克服監(jiān)察機(jī)關(guān)依附于地方財(cái)政的弊端。因此，保持其執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性和統(tǒng)一性，由中央財(cái)政統(tǒng)一保障。

2、完善公務(wù)員制度，及早建立公務(wù)員分類管理和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

3、增強(qiáng)廉政反腐工作的透明度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。

世界各國(guó)的反腐廉政經(jīng)驗(yàn)都證明，廉政工作必須要公開(kāi)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，要把行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員的行為規(guī)范、廉政勤政要求等向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)人民群眾監(jiān)督的作用，要把所查處的有教育意義的案件，及時(shí)通過(guò)新聞媒介報(bào)道，營(yíng)造“腐敗可恥、廉潔光榮”的社會(huì)氛圍，另一方面，廣開(kāi)言路，國(guó)家廉政機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門要公開(kāi)接受人民群眾的來(lái)訪來(lái)信，并且按時(shí)處理，必須一一答復(fù)，在開(kāi)展各項(xiàng)工作中，都要注意調(diào)動(dòng)、發(fā)揮群眾的積極性。在廉政勤政法律法規(guī)的制訂中，也要以種形式讓群眾廣泛參與，讓群眾知情，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于媒體曝光的腐敗案件，學(xué)習(xí)法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，廉政部門必須進(jìn)行查處，并將結(jié)果在相應(yīng)的媒體上公開(kāi)。當(dāng)然，前提是需要落實(shí)政府信息公開(kāi)制度行政官員財(cái)產(chǎn)公示制度。

注釋：

陳源川.記者專訪法國(guó)全球惟一的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu).環(huán)球時(shí)報(bào).2004年12月31日.

朱雪寧.國(guó)外政府官員財(cái)務(wù)公開(kāi)制度引介.民主與科學(xué).2005年第2期.

陳春江.法國(guó)如何讓公務(wù)員保廉.

李?yuàn)檴?德國(guó)政府的廉政機(jī)制.黨政論壇.2007年10月.