我國城市社區治理中政府角色探究

摘要 城市社區治理是近年來我國學術界研究的熱點問題。隨著計劃經濟體制時代的終結和“單位制”的破產，如何應對城市社會問題和有效的滿足居民的要求對我國社區治理體制提出了新的挑戰。本文從城市社區治理中的政府角色及職責入手，通過對政府在社區建設中角色缺失表現的分析，明確政府在社區治理中的角色定位及職責，進而推動我國社區建設的進一步發展。

關鍵詞 城市社區 社區治理 政府角色

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

隨著治理理論在全球的興起，一種全新的網絡治理模式對我國社區治理體制提出了挑戰。傳統的“強政府，弱社會”的政府全能型管理方式日益阻礙著我國民主政治的推進，政府作為社區治理的重要主體，在角色定位上存在缺位、越位及錯位等諸多問題。社區治理是各個治理主體共同管理社區公共事務并不斷進行溝通和協作的過程，如何明確政府職責，合理定位政府角色對我國社區建設有著重要的影響。

一、城市社區及城市社區治理

（一）國內外學者對“社區”含義的界定。

社區是個社會學概念，本意是共同的東西或親密的伙伴關系。國內外學者對社區的定義多種多樣，德國社會學家滕尼斯在1887年第一次對社區進行了系統的論述：社區是基于自然意志，如習慣、情感、記憶，以及基于血緣、地緣和心態而形成的社會有機體，包括家庭、鄰里、村落和城鎮。此后，以帕克為代表的功能主義的社區定義進一步豐富了社區的內涵。不同于國外，我國的社區概念一般比較強調地域性，20世紀30年代費孝通在初次翻譯社區概念時，強調社區是：“人們生活在內的”地域性生活共同體。2000年11月3日《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發<民政部關于在全國推進城市社區建設的意見>的通知》將社區定義為：聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會轄區。

（二）治理及城市社區治理。

面對不斷變化的經濟社會環境和全球化、信息化的挑戰，20世紀90年代治理理論的提出是對傳統公共行政模式及行政國家治理危機的回應。治理理論的發展意味著：與傳統的公共行政模式相比，管理國家和社會事務的方式和手段發生了變化。1995年全球治理委員指出：治理是各種公共或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。

將治理理論引入到社區管理體制中，提出社區治理的概念。簡單來說，城市社區治理就是多元化的治理主體，包括政府、私人部門、社區組織、轄區單位、第三部門及社區居民，基于公共利益、社區認同，共同協商合作，有效地供給公共產品及服務，滿足社區居民需求的網絡治理模式。

二、 政府在社區治理中的角色分析

（一）政府角色概述。

“角色”一詞本指戲劇或電影、電視中，演員扮演的劇中人物，當個體根據他在社會中所處的地位而實現自己的權利和義務時，他就扮演著相應的角色。“政府角色”與政府的性質、地位、權力、功能、職能、任務等密切相關，涉及政府的權力界限、功能范圍、行為方式等。

彭澎在《政府角色論》中指出：“政府角色”是將政府人格化來定位其功能作用，從其在國家政治經濟社會生活方面來看，有所謂‘統治者’和‘治理者’之分；從其在政府作用大小來看，有‘全能政府’、‘守夜人政府’和‘小政府大社會’之分；從政府作用的方式 ，有‘劃槳者’和‘掌舵者’或‘運動員’和‘裁判員’之分；從改革過程中政府的地位來看，政府既是改革的組織者、推動者，又是改革的對象；從社會經濟的發展歷程來看，政府既是制度的供給者，又是社會經濟發展的推動者”。

（二）社區治理中政府角色缺失的表現。

隨著“單位制”的瓦解，“街居制”陷入困境，到“社區制”的產生，不同的歷史階段反映出了不同的社會背景及政府角色的轉變。隨著傳統的公共行政模式的弊端的顯現，“全能政府”日漸制約著社會的發展和進步。在社區治理的很多方面，政府角色定位不明確，存在著職責不清，權利不明的問題。就治理主體而言，政府仍然壟斷了社區治理的大部分資源，真正意義上多中心治理主體的網絡模式尚未建立；就治理關系而言，政府，第三部門、企業、社區組織及社區居民之間并未形成基于公共利益而產生的有序參與、公共協商的相互合作與信賴的伙伴關系；就治理方式而言，政府通過對社區組織與社區資源的控制來達到治理的目的，管理的手段往往是單一而強制的。治理主體之間基于公共利益、社區認同而進行的持續的溝通與協作及采取聯合行動的過程并沒有實現。

1、政府角色的“缺位”。

政府角色的缺位，是指政府在社區建設的實踐中，未能扮演好自己應有的管理者的角色，未能行使好自己應盡的職責。具體而言表現為：第一，法律法規供給不足。目前，我國還沒有專門的城市社區治理方面的法律，僅有與此相關的由全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。而在有關社區的性質、社區的功能以及不同治理主體之間的職責分工等方面均缺乏具體的法律規范。第二，對非營利組織及社區自治組織培育不到位。對于非營利組織、社區組織往往只重視監管，忽視了對它們的培育及提供良好的運行環境。同時，許多社區組織，非營利組織缺少財力支撐，需要政府的政策及資金扶持。第三，對部分社區公共物品及服務的供給存在不足。對于社區醫療、社區公共教育、社會保障等這類純公共產品的供給中，政府投入過少。

2、政府角色的“越位”。

政府角色的越位，是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權限，是超職責、超權限的行政過程。在社區治理中，政府角色“越位”的現象十分常見。首先，社區事務管理“政社不分”。在社區治理中，政府包攬了過多本應由非營利組織及社區自治組織所承擔的職能。其次，“指導”與“領導”概念不清。受計劃經濟時期的影響，政府的行政權力總是傾向于滲透并控制各項社會資源。在社區治理的實踐中，政府會有意或無意地將非政府社會組織當作依附于自身的附屬單位或下屬單位，直接干預居委會的日常工作，將“指導”關系惡意轉化為“領導”關系。

3、政府角色的“錯位”。

政府角色的錯位是指政府在行政過程中本應由政府主要承擔的工作卻交由他人，本應詳細安排的工作卻在行政過程中將其淡而化之。突出表現在：在社區治理過程中，經常會出現本應由地方政府各部門承擔的行政職能卻推給了社區，社區成為地方政府特設的“辦事機構”。在政府向社區安排工作的過程中，并未考慮社區是否有能力承擔，只是簡單地安排任務，卻沒有相應的職責和權力。

三、城市社區治理中明確政府角色的有效路徑

在社區治理過程中，政府角色缺失現象嚴重阻礙著我國社區建設的發展，如何合理定位政府角色，處理政府與各個治理主體間的關系，明確自身職責影響著社區治理能力的提高及社區建設的發展。根據目前我國社區治理的現狀并借鑒已有研究成果，筆者認為可將政府在社區治理中的角色概括為：社區公共產品的提供者、社區自治引導者及社區事務的規制者。

（一）社區公共產品的提供者。

社區公共產品是在城市社區內的公共產品，是在社區這一地域范圍內，與居民生活密切相關的公共產品。經濟學家薩繆爾森根據排他性和競爭性來區分私人產品和公共產品，國內學者李雪萍依據排他性和競爭性又進一步將社區公共產品細化，分為共有資源、可收費產品及集體產品。如表1所示：

表1 李雪萍對社區公共產品的劃分

從表1可看出，集體產品主要包括安全與消防、街道、垃圾處理、社區醫療衛生及防疫、公共教育、公共文化體育、社區救助等。其中，對于社區治安與消防、社區醫療、社區公共教育、社會保障等這類公共產品必須由政府進行供給。由于這些產品的提供對整個社會而言具有很強的正外部性，對于社會的穩定與建設發揮著重要的作用。政府作為社會管理的主體必須通過財政支持來確保這類公共產品的供給。在社區活動設施、社區環境、社區照明、社會救助等這類集體產品的供給中，應該適當地引入市場機制和志愿機制，加強政府與企業、非營利組織之間的交流。

可收費產品作為社區公共產品中的重要部分，具有非競爭性和排他性。通訊網絡、自來水供應、下水道維護、電力供應及天然氣供應等這類社區市政基礎設施其特殊性表現在它們的規模經濟效應。對于這類公共產品的供應，必須引入市場機制，實現政府與企業、非營利性組織之間的相互合作。政府作為安排者，將壟斷性經營權給予企業或非營利性組織，讓它們成為這類公共產品的生產者。同時政府通過相關的法律政策、價格管制來規范企業及非營利性組織的生產活動。

社區居民鄰里產品包括社區居民鄰里交往、精神互助、鄰里關照與生活互助等等。對這類公共產品的提供就需要充分發揮社區組織，如居委會，居民草根組織的自治功能。

（二）社區自治的引導者。

我國城市社區建設是在政府主導下進行的，因此，政府在社區治理中應扮演好社區自治的引導者。概括的說，政府在社區治理中，應該承擔起培育公民社會的職能，提高社區居民的參與意識，同時健全社區自治組織體系，促進社區自治功能的發揮。

居民參與是社區實現自治的基礎，社區自治的過程就是社區成員積極參與的過程。當前，我國基層社會管理所面臨的主要問題之一就是居民社區意識缺乏，居民往往沒有所謂的集體歸屬感。鑒于此，政府要在轉變職能的同時培養社區居民的社區意識、公共意識，提升社區居民的參與和回應，實現社區的自治；積極培育非營利組織、社區自治組織，為其運行提供良好的環境，并積極指導社區自治組織進行組織建設和制度建設，建立和完善運行機制，實現規范化管理。

（三）社區事務的規制者。

政府作為社區事務的規制者，最重要的是為社區提供制度安排，規范社區建設。具體職責包括：為社區建設提供宏觀的規劃指導，指導和幫助城市街道辦事處、社區居民委員會做好社區發展規劃，保證社區建設的發展有計劃、有步驟的進行；制定社區建設和發展的法律法規和政策，對有關社區的性質、社區的功能以及不同治理主體之間的職責分工等方面做出規定，為社區治理的健康發展提供制度保證。

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治.社會科學文獻出版設，2000.

[2]彭澎.政府角色論.中國社會科學出版社，2002.

[4]陳天祥 楊婷.城市社區治理：角色迷失極其根源.中國大學學報，2011，（03）.

[5]黃琴.論政府在城市社區治理中的角色和功能.東南大學，2004.