高校法律地位探究

摘要 近些年來，不斷出現的一系列復雜的高校訴訟案中，高校的法律地位始終是問題的焦點。明確高校的法律地位是研究高校法律關系的基礎。本文試從我國的法制傳統及法律現狀出發，在理論上對高校的法律地位進行分析，認為高校在社會生活中扮演多種角色具有和行政主體雙重身份，并探討賦予高校雙重主體身份的價值。

關鍵詞 高校 法律地位 民事主體 行政主體

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A

高校，全稱為高等院校，是大學、專門學院和高等專科學校的統稱，其性質是對公民進行高等教育的組織。分析高校的法律地位，即是分析高校在不同法律 中的地位及其與其他主體之間構成的法律關系的性質、內容與責任。明晰高校的法律地位作為探究高校法律關系的基礎，對于最終推進我國高等教育法治化進程是非常必要的。

一、特別權力關系傳統下的高校法律地位分析

特別權利關系是指“國家和公民之間的一種緊密關系，其中主要是教育關系、監獄管理關系、公務員關系、兵役關系和其他設施關系。” 該理論認為，處于特別權利關系中的公民一律被納入行政領域，他們不存在基本權利，不適用法律保留原則，行政機關可以根據自己的權力發布規則，并依據各種規則調整內部事務，甚至可以在沒有法律法規授權的情況下實施侵害行為等。

在大陸法系國家的高等學校，傳統的特別權力關系理論長期占據主導地位，認為國家教育權力是一種公共權力，是在公共教育發展的過程中，過去作為社會權利和自然權利的具有“私權”性質的教育權逐步集中到國家手中而形成國家管理教育的公共權力，它是國家的“教育責任”和教育的政治功能的集中體現。 它強調高校自主權，避免外部過多地干預學術自由。為實現教育的目的，在必要合理的限度內，擁有對學生的概括支配權，制定高校內部管理規則，對學生實施各種限制措施或進行獎懲，其行為不受司法審查。我國大陸雖然沒有明確采用“特別權利關系”這一法律概念，但由于受大陸法系傳統的特別權力關系理論影響，在我國的法律和實踐中都普遍存在與特別權利關系理論相關的規定和做法。這些依據也是我國理論界和實務界解釋高校法律地位多為行政主體的主要依據。

二、高校法律地位的現實定位

雖然在傳統上我國高校是多被認定為行政主體，但教育法仍然將其定位為事業法人，這就使得許多人將高校排除在行政主體的序列之外。現行的《高等教育法》規定了高校廣泛的自主管理權，但是沒有明確哪些是法律法規在授權高校行使行政權力，這表明高校的行政主體的定位并沒有得到法律上完全的認可。因此，需要對現行的教育法律法規進行必要的修改。在法國、德國等大陸法系國家一般認為國立學校屬于公營造物或公共利益機構的一種，屬于行政主體的一種，是負擔特定目的而提供專門服務的行政機構。 盡管在我國立法中并未明確規定高校具有行政主體資格，但是高校享有一系列行政管理權限卻是現實存在的，高校享有一系列的特殊管理權限是不爭的事實。如《教育法》第28條規定第二十八條規定：“學校及其他教育機構行使下列權利：（1）按照章程自主管理；（2）組織實施教育教學活動；（3）招收學生或者其他受教育者；（4）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；（5）對受教育者頒發相應的學業證書；（6）聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；（7）管理、使用本單位的設施和經費；（8）拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉；（9）法律、法規規定的其他權利。”這些規定具有單方性、強制性，對相對人是不平等的，都具有行政權力的性質，不應納入到高校權利的范圍。法律應該進一步明確高校民事權利和行政權力的范圍，還要能夠回答高校行政權力的合法來源的問題以及當學生合法權益受到行政權力的侵犯時，學生可選取救濟途徑的問題。

三、高校的法律地位的理論分析

研究高校的法律地位有多種角度，從不同的視角出發，高校就具有不同的法律地位。從它作為社會成員接受政府管理的視角出發，它是行政相對人；從它作為市場經濟中的一員參與民事活動的角度出發，它又具有民事主體的地位。高校的社會身份復雜，其法律地位難以明確。目前關于高校法律地位的觀點主要有三種：（1）民事主體。認為高校作為事業單位法人具有民事主體資格，依法享有民事權利能力、行為能力與責任能力，它與學生、教師之間構成的是契約關系。這種觀點多從我國《民法通則》、《教育法》、《高等教育法》的規定出發。（2）行政主體。認為高等教育是由政府為實現特定教育目標而設立的公益性組織，具有行政主體資格。我國目前行政訴訟實踐中多將高校定位于授權性行政主體， 其依據是《中華人民共和國教育法》、《學位條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》。（3）雙重主體。認為高校既是民事主體又是行政主體。高校既可以以民事主體的身份從事民事活動，又可以以行政主體的身份進行學生管理活動。

筆者支持第三種觀點。隨著我國社會的轉型，法律也在不斷適應著社會的變化。因此，高校的法律地位并不是固定不變的，它總是要根據社會的變化，根據社會對教育的要求，根據學校的功能及其發揮狀況來加以確定。上述前兩種觀點均不符合我國的教育現狀。第一種觀點受市場經濟體制的影響，認為高等教育可以通過政府和社會力量兩種途徑來提供。當提供高等教育的力量來自于社會時，市場主體就會介入，高校作為了市場的一分子，其供求關系要依靠市場機制來調整。這時，高等教育就成了產業，通過市場來運作，則必然過度要求高校的平等性身份，這對于我國的高等教育客觀現實來說過于激進。第二種觀點受計劃經濟體制的影響，將高校直接定位于行政主體。這種理論從我國高校的傳統地位出發，限制高校的自主權，認為高校應通過國家的計劃來加以控制，強調高校是國家行政系統的一個組成部分，這對于我國不斷推進的改革來說又顯得過于保守。由于高校表現出來不同的主體地位和不同的內容關系，其傳統領域內的法律關系已經出現分化，逐漸形成如下兩類關系：一類是含有權力服從意味的以高校管理行為為內容的縱向型行政關系，另一類是以與學生形成教育服務的權利義務為內容的橫向型的民事關系。因此，高校是具有雙重身份的主體。

四、賦予高校雙重主體身份的價值探討

高校由于對學術自治，專業自治的要求遠遠高于中小學校，高校學生也應當要求更大的自由。因此在高校這個小社會中，除了存在民事法律關系，如學生按規定交納學費，學校收取學費并提供教學和生活服務，學生自主擇業等；還有行政法律關系，如高校頒發兩證等；另外還涉及內部管理關系，如高校對學生儀表、作息時間、飲食住宿的管理等。所以，當高校作為一種教育服務的提供方時，它與學生之間的法律地位是平等的，形成的是合同性質的民事關系，所以應該受到民事法律的調整；當高校通過法律法規的授權，表現出對學生的管理者身份時，雙方的法律地位是不平等的，它與學生形成行政法律關系，這是就應該受到行政法律的調整；當高校作為法律法規授權之外的內部規則的制定者，它自行調整內部事務，具有終局的管理權，由此產生的糾紛，學生可以向高校或其教育行政管理部門提出申訴。因此高校和學生之間既有隸屬型的法律關系，也有平權型的法律關系。高校和學生隸屬型的法律關系根源于雙方法律地位上的不平等，也根源于我國法律對于高校權力的定位。即使在高校和學生之間具有平權型法律關系，學生和高校之間的關系也和民事上平等雙方之間的權利義務關系存在很大的差異。從理論上來看，認定高校具有雙重主體身份，使高校學生管理權而產生的糾紛無論是民事權利還是行政權力，都可以在司法機關得到審查，法院可以選擇民事訴訟或者行政訴訟來加以解決。若是民事權利，則適用民事訴訟法來解決糾紛，若是行政權力，則通過行政訴訟來解決糾紛，這樣可以促進法院面對權利的訴求有的放矢，從而最終保障訴訟主體的合法權益。

注釋：

參見[德]毛雷爾著，高家偉譯.行政法學總論.法律出版社2000年版，第17-18頁.

參見勞凱聲、鄭新蓉等.規矩方圓——教育管理的法律.中國鐵道出版社1997年版，第108、117頁.

根據德國行政法學者奧托·梅耶的解釋，公營造物是掌握于行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續性的為特定公共目的而服務。設立公營造物的行政主體依計劃對其加以領導并監督。參見吳庚著.行政法之理論與適用.臺 灣三民書局1998年增訂版，第164頁.

參見劉劍文著.高等教育體制改革中的法律問題研究.北京大學出版社2005年1月第1版，第220頁.

參見陳鵬著.公立高等學校法律關系研究.高等教育出版社2006年5月第1版，第19頁.