學術文摘(七則)

城市規劃:由二元分割到全球統籌的多元創新

上海同濟城市規劃設計研究所所長裴新生在2012年第3期的《上海城市規劃》上發表題為《從“城市規劃”到“城鄉規劃”的探索》一文，認為30年的改革開放使得我國的綜合國力有了大幅度提升，但長期以來城鄉二元結構體制造成城鄉居民收入差距日益增大，已成為阻礙我國現代化發展進程的首要問題。由于長期以來城市規劃領域對鄉村規劃不夠重視，缺乏成熟的理論支撐和技術規范，導致成果或流于空泛，對規劃領域并不擅長的社會制度、勞動力制度等泛泛而論，難以和空間規劃相結合;或沿用傳統的城鎮體系規劃方法，簡單界定“中心鎮”、“中心村”等層次，“城”“鄉”仍為兩張皮，難以體現新形勢下城鄉統籌規劃的特點，規劃的城鄉分治已成為城鄉二元結構的一種制度性根源。

為此，作者認為，從“城市規劃”到“城鄉規劃”的轉變，首先要體現在規劃的對象上，要實現由“中心城區規劃”到“全域規劃”的轉變，將廣大農村納入到城市總體規劃、土地利用規劃、產業發展規劃的范疇，打破城鄉分割，科學編制覆蓋整個市域范圍內城鄉一體的空間發展規劃，把城市和農村作為一個整體進行統籌考慮，這是“城鄉規劃”區別于“城市規劃”最大特征。城鄉規劃的空間布局牽涉到每一個村和集中居住區，按照“三個集中”來考慮制造業、旅游業、商貿業等的布局，統籌生態環境，推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋。其次是和傳統的城市規劃編制技術路徑類似，城鄉統籌規劃的第一步，應進行現狀調研和評價，亦即了解城鄉差異，然后確定規劃思路和核心，最后據此提出解決方案。具體而言，城鄉差異涵蓋面廣，涉及社會、經濟、管理等多個層面，城鄉統籌規劃難以也沒有必要窮盡。結合規劃學科的特點，界定城鄉統籌規劃的核心是以減少城鄉差異為背景的、以土地為載體的城鄉空間統籌布局。對產業空間的規劃，重點在于農業、工業(包括鄉鎮工業和工業園區)和第三產業在城鄉的統籌規劃。在經濟發達且土地資源緊缺地區，實現產業空間布局的高效和環境的可持續發展，關鍵則在于以土地為載體的“三集中”進程，即工業項目向園區集中、農田向適度規模經營集中，以及農民向城鎮和農村新型社區集中。

我國城市規劃中公眾參與的主要特征與方式選擇

同濟大學建筑與城市規劃學院的莫文競博士與夏南凱教授在2012年第4期的《城市規劃學刊》上發表題為《基于參與主體成熟度的城市規劃公眾參與方式選擇》的文章，認為對“公眾參與”有許多內涵不一的選擇，如認為“公眾參與指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程影響的一系列行為的總合”，認為“公眾參與是指具有共同利益的個人或非政府社會組織，通過合法的途徑介入各類社會公共事務中涉及公共利益政策的制定及決策過程”。作者認為這些看法有兩個共性，即參與的主體是不行使國家權力的公眾、參與是意在影響政府決策的活動，因此公眾參與城市規劃，是指公眾影響政府制定城市規劃的決策活動。自21世紀初以來，我國許多城市相繼開展了公眾參與城市規劃的有益探索，但從實際運行的情況看，往往存在程度低、失效、無序、形式化等問題，其關鍵在于當前的城市規劃公眾參與機制忽視了公眾的參與特征。

鑒于我國參與主體的主要特征是成熟度多樣化、成熟空間分異，因此開展多層次、多深度公眾參與實踐的主要前提是研究如何根據不同公眾的成熟度特征選擇合適的公眾參與方式。作者為此甄別了四種公眾參與方式的內容特征:一是通知型參與方式。這種參與方式的本質是政府從公眾那里收集必要的信息，將規劃決策結果告知公眾，使公眾了解政府的城市建設意圖，增進雙方的交流。二是協商型參與方式。這種方式屬于任務導向性質，由政府制定規劃目標交由公眾討論確定，政府準備多個方案交由公眾討論確定，公眾輔助政府完成規劃目標的確定和規劃方案的選擇。三是合作型參與方式。在這種方式中，公眾已經具有很大的參與權力，從規劃目標的制定到規劃評審、決策一系列規劃過程中，公眾都占據了主導角色，政府只起到輔助作用，在規劃決策中充當仲裁人的角色。四是授權型參與方式。在這種方式中，公眾積極獨立地完成規劃，不僅有利于規劃項目達到自己和政府的要求，還可以極大鼓勵公眾參與項目實施，使規劃項目高效建設，從本質上講，這是一種比較完美的規劃運作過程。根據我國現實，作者建議政府應該采取合作式參與方式，這不僅可以幫助我國公眾作出合理的決定，更能起到一定的監督作用，維護大多數公眾的利益。

中國應對“老齡化”的財稅制度與政策調適

集美大學財經學院副教授胡志勇博士在2012年第5期的《東南學術》上發表題為《論我國“老齡化”的經濟影響及財稅對策》一文，認為長期以來，我國政府應對“老齡化”問題的制度與政策顯現出一定的滯后性，比如我國獨生子女政策未因“老齡化”問題及時調整，“四、二、一”家庭(夫妻雙方的父母、夫妻、一個孩子)的問題日益嚴重，并逐漸成為未來社會穩定的隱憂;比如養老保險的資金籌集模式、養老保險的替代率、領取資格等未及時調整，導致養老保險日益嚴重的支出壓力無法有效地緩解;再比如政府對家庭單位的建設缺乏制度與政策層面(比如個人所得稅制度與政策)的關注，市場經濟的發展對傳統家庭觀念帶來一定的沖擊，傳統家庭養老體系受到嚴重的負面影響。同時，由于政府的收入分配政策、房地產市場調控的財稅政策、支持家庭單位建設的財稅政策等因素的影響，養老保險籌資模式改革的結果存在一定的不確定性。

為此，政府必須考慮調整相應的財稅制度與政策，重點著眼于兩方面。一是關于養老保險制度的對策。我國養老金現收現付制的籌集模式在未來還有存在的基礎。從理論上看，維持一定的人口增長率與工資增長率是實行完全現收現付制的前提。從實際角度看，我國老齡化越來越嚴重，老齡人口壽命不斷延長，其結果是養老保險的贍養率越來越高。而我國養老保險的替代率維持在80%，所以養老保險繳費率居高不下，從而造成企業的負擔很重。綜合理論與實踐看，我國應采取現收現付制與基金制的混合籌資模式。同時，現收現付制的養老金制度應有所調整，比如擴大養老保險的覆蓋范圍、適當降低養老保險的替代率、降低養老保險的繳費率。二是關于現收現付制向混合制過渡的財稅政策。改革的主要問題是養老保險基金的增值。有觀點稱，考慮CPI因素，我國社保基金年均收益率不足2%。因此，如何提高養老金保險基金的收益率成為養老保險基金擴大的首要解決問題。此外，年輕人對未來退休收入的預期、醫療保險制度、房地產市場狀況等也會影響現在的消費支出決策，因此我國現收現付制向混合制改革必須明確方向與方案，積極完善醫療保障制度、調控房地產市場、改革現行的個人所得稅、增加社會保障性住房的財政投入等，以便年輕人做出合理的預期決策，切實地改善居民的生活福利。

城市慢行交通與避難空間的四大整合目標

同濟大學建筑與城市規劃學院的戴慎志教授與上海同濟城市規劃設計研究院的劉婷婷博士在2012年第9期《現代城市研究》上發表題為《城市慢行交通系統與公共避難空間整合建設初探》一文，認為慢行交通是實現低碳、可持續發展目標的交通模式，因區位與選址、場地規模等級、服務半徑、避難設施、避難通道等特點，城市慢行交通系統已成為聯系公共避難空間的重要紐帶。由于城市規劃與建設往往強調的是城市主、次干道布局的系統性和連貫性，對慢行系統的關注度不足，導致其系統性較差，網絡不連貫，暢通性較差，因此在城市建成環境中，一般較少考慮可作為公共避難空間的城市公共空間與慢行交通系統的整合設計，導致其“孤島化”和“碎片化”問題較為普遍。

作者認為，必須確立慢行交通系統與公共避難空間整合建設的目標。一是將安全城市規劃作為城市規劃的原則和目標之一，將公共空間的避難功能以及疏散網絡作為用地布局、交通規劃的優先考慮條件。二是利用城市公共避難場所建設的機遇，完善慢行交通系統網絡建設，提升其安全性，降低其易損性，確保通暢性，增加系統性。三是結合城市現有廣場、綠地、公共空間及公共建筑，根據安全城市的避難空間布點的要求，增加公共空間布點，優化等級規模布局，完善避難設施配置，為避難空間建設提供空間保障。四是慢行交通網絡是聯系公共避難空間的主要通道，也是災難來臨之際公眾緊急避難的步行路徑。應整合慢行交通與公共避難空間所形成的網絡體系，充分發揮系統效能。平時，公共避難空間與慢行交通系統共同構成城市慢行交通網絡，為市民提供交通、游憩等功能;災時，公共避難空間與慢行交通系統共同構成城市防災空間網絡。此外，打通低等級斷頭路、開辟(限時的)自行車道、注重路網系統規劃的合理性、適當減小街坊地塊的尺度等，應是積極對策。

巴黎城市涂鴉管理對我國城管的啟示

同濟大學建筑與城市規劃學院的趙思嘉博士在2012年第4期的《同濟大學學報(社會科學版)》上發表題為《巴黎城市涂鴉的管理研究》一文，介紹了法國1968年五月風暴之后涂鴉迅速席卷巴黎，涂鴉客和警察的追躲夜夜上演，一批批涂鴉作品因“朝生暮死”的特質而被稱為“蜉蝣”。雖然在巴黎眾多的城市涂鴉中不乏富有想象力的藝術作品，也誕生了無數從街頭走向現代藝術博物館的涂鴉藝術家，但是對于城市而言這一自由不羈的藝術表達，其內容往往涉及暴力、色情、無政府主義，其地點遍布城市各處，侵蝕原本整潔的建筑墻面，威脅到城市的建筑遺產保護。巴黎市政府針對這一社會現象進行了合理的疏導，給藝術表達以空間，給城市景觀以保護。其管理措施包括:明確國家法規、制定地方管理規定、專業涂鴉清除公司的市政維護、設置官方的城市藝術圖像以取代涂鴉等。除此之外，巴黎各個區政府對涂鴉的態度也不盡相同，如東部部分區政府對涂鴉文化加以保護和推動，使巴黎呈現出多層次的景觀面貌。

在我國，涂鴉目前在上海、北京、廣州等大城市逐漸增多，但作為一個新興社會現象，涂鴉在我國尚無完善的管理體系和管理經驗。因此在巴黎的涂鴉管理體系中，有這樣三種做法值得借鑒。一是層次化的法規體系。從國家級的法律條例、公共管理政令的宏觀約束，到巴黎市的地方管理，構成了一個從中央到地方、由總體到細節的法規體系，為涂鴉的處理措施從判刑、問責、官方強制清除到保留提供了一個明確的參照系，清晰界定了何種涂鴉行為屬于違法行為，從而對涂鴉創作活動加以秩序性引導。二是景觀保護與藝術表達的雙重尊重。雖然涂鴉的肆意蔓延威脅到城市景觀的面貌，但是在保護城市公共建筑和核心街區景觀不受侵擾的前提下，城市仍然為涂鴉留有自由表達的空間。政府甚至通過設置部分“官方涂鴉”區域來整治雜亂的非法涂鴉，把有序的涂鴉作為一種藝術行為引入到景觀保護的概念之中。三是受眾多元認知的滿足。作為涂鴉圖像傳播的受眾，民眾可以根據自己的認知和喜好影響涂鴉的存在方式:可以通過投訴令其被清除;可以通過預定，在私人建筑上設置;可以在涂鴉藝術畫廊中進行購買;可以參加涂鴉藝術展，依照路線圖進行一次涂鴉藝術的城市漫步。

我國公租房社區化管理的多重疑難

重慶工商大學長江上游經濟研究中心和旅游與國土資源學院的鄧鋒教授在2012年第8期的《城市問題》上發表題為《公租房小區的特征及治理》一文，認為公租房作為保障性住房的一種重要形式，正在全國各地迅速發展，但是目前對于其治理結構的討論卻非常稀少。由于專門針對租房者建設的普通小區非常少見，有一些以租房者為主體的公寓樓，其治理主要是由業主負責，業主通常選聘物業管理公司來負責日常物業管理工作，因此公租房的治理是一個新問題，許多人對公租房的發展有許多擔憂，尤其是擔心它可能發展成為貧民窟。但是，收入中下階層居民居住的地方并不自動等于貧民窟，貧民窟的一個主要標志是地方公共品的缺失，尤其是公共安全和衛生。從這個角度看，公租房的治理是決定公租房是否會變成貧民窟的一個重要因素，是公租房小區能否健康發展的關鍵。

一個好的治理結構可以降低公租房小區變成貧民窟的可能性。公租房小區的治理與許多公租房小區現行的以政府管理為主的模式不同，在這種治理結構中，政府的作用主要是以外部約束的形式表現出來，其治理結構包括了以下特征:小區管理委員會應由居民大會選舉產生的居民代表為主體組成，買房者的投票權應該高于租房者，政府代表應該擁有一定比例的投票權，其他政府機構不直接參與小區管理委員會的運作。此外，還有四個涉及公租房小區健康發展的重要問題值得深入探討，并亟待破解:第一，雖然中下階層的住房并不直接等于貧民窟，但其間的區別和聯系還不是很清楚，尤其是對于其中各種因果關系還缺乏研究。第二，因為公租房供給的壟斷性，公租房小區中的租房者可能流動性也不高。他們在公租房上的長期利益達到什么程度，還是一個需要研究的問題。第三，第二個問題涉及到公租房小區中的買房者動機究竟為何。由于公租房不能買賣，只能由政府按成本價加利息回購，所以買房者不可能從房價上漲中獲利，其購房動機似乎只能是免交房租。這一問題還需要進一步的實證研究，因為其關系到買房者的長期利益，甚至也關系到是否會出現公租房的黑市。第四，雖然收入中下階層的居民能夠也愿意參與到小區的治理中來，但是針對社區治理與社會階層的關系的研究還不多，這會極大地影響到公租房小區的治理結構。

北歐公共服務的機制創新與我國的三大借鑒

江蘇省政府研究室經濟發展研究中心主任金世斌博士在2012年第7期《南京社會科學》上發表題為《公共服務供給機制創新:北歐的改革實踐與啟示》一文，認為20世紀六七十年代，福利與平等的擴大是北歐福利國家建立和鞏固過程中所考慮的重點領域。公共部門的擴張以及公共支出的擴大，不僅被看作解決社會宏觀經濟問題的手段，而且也是實現更為公平的社會福利的分配方法。進入90年代后，隨著經濟全球化和歐盟一體化的推進，北歐國家政府在公共服務方面也迎來新的挑戰，突出表現在兩個方面:一是政府包攬的公共福利制度極大地增加了公共開支;二是人口老齡化越來越嚴重。對此，北歐國家政府積極采取改革措施，公共服務呈現出一些新的變化:一是分散化，政府權力特別是公共服務職能更加下放，更加非中央化;二是市場化，即通過市場機制提供的公共服務項目和范圍顯著擴大;三是私人化，用戶付費制度開始出現，如福利院、養老院個人付費在增加，從而形成了比較完備的責任體系和靈活高效的運行機制。

公共服務，是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。2011年，我國人均GDP已經超過5000美元，達到了中等偏上收入國家水平。世界發展經驗表明，許多發展中國家在進入這一階段后都陷入了長期經濟停滯和社會動蕩，陷入所謂“中等收入陷阱”階段。發展中國家要跨越“中等收入陷阱”，關鍵在于實現公共治理模式的轉型。當前，我國也正面臨跨越“中等收入陷阱”的艱巨任務，客觀上亟需政府改進公共治理模式，以高效的公共服務供給，有效調節更趨復雜和多樣化的社會利益關系，為經濟結構調整、發展方式轉變和建設更高水平的小康社會提供堅實的制度保障。北歐國家公共服務的創新和經驗，對于我們深化行政管理體制改革，完善政府公共服務職能，健全公共服務體系，有一定的借鑒意義:一是合理劃分各級政府公共服務責任，這是提高公共服務質量的前提和基礎;二是建立以公共服務為導向的公共財政支出體系，這是增強基層政府公共服務能力的重要保證;三是擴大社會參與，充分發揮市民和民間組織在提供公共服務方面的作用，這是提高公共服務質量的重要途徑。

責任編輯:張 煒