近代街區的防火改造與城市發展獲益

導讀:為了防范持續爆發的大火，明治時代的日本政府在東京的人口密集區，設置多條防火帶，對沿線的房屋的墻壁屋頂進行防火改造，同時又進行區域屋頂防火改造。由于措施得力，防火改造的任務順利完成，從而有效地遏制了大面積火災的發生，也改變了東京的城市面貌。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.009

日本明治時代，在以銀座“煉瓦”(燒制的磚瓦)街建設的方式對東京進行全盤西化式的改造難以為繼之后，至1880年代，隨著社會經濟的進一步發展、城市人口的增多，以前老的城市格局同社會發展需要的矛盾更加突出，大火、傳染病、交通擁堵等災害頻發。日本政府為此進行城市轉型的摸索與嘗試，這一階段最突出的就是東京防火改造以及所帶來的城市面貌的變化。

一、東京防火改造的背景

1873年神田福田町火災后，當時銀座工程尚未完工，但是日本政府決定另辟蹊徑，在重建區域的大道上，建夯土造的房子，小路胡同兩旁的房屋屋頂一律用瓦頂，目的在于形成防火帶，但執行不力。1878年神田黑門町火災后，政府決定建兩條煉瓦造、夯土造的防火帶，其它地區則進行屋頂改鋪瓦片工程以防火，最后，防火帶建成了，但屋頂防火卻因居民反對、拖延未成。

1879年12月12日，日本橋箔屋町發生了進入明治年間以來的最大火災，燒掉了79個町、萬余戶住宅。新任東京府知事松田道之在災后，立即著手實施治本計劃，于第二年的正月，提出了《東京中央市區改造計劃》。他主張:第一，要確定公共建筑物的位置。第二，要對街道、河道、橋梁、煤氣管道、上水道等城市基礎設施繼續規劃改造。第三，要進行火災預防改造以及制定相應的住宅建設規則。第四，興修海港。第五，要對工廠、倉庫、市場等的區位進行規劃等，松田認為所有項目中，修建防火帶是第一要務。這個中央區改造計劃除了現代城市規劃中公園綠地、下水道等沒有提及之外，其它內容基本都涉及到了，所以，這是一個城市全面轉型的計劃。

但是，該計劃在提交政府審議時，以時機尚不成熟為由，遭到了否決。應該說當時明治維新剛開始十余年，各方面的工作剛剛就緒，產業革命尚未開始，政府缺乏全面改造城市的能力。

此時東京的火災愈演愈烈，給政府造成了很大經濟負擔，同時也引起了整個社會的不安。1881年，因為神田松枝町大火，政府決定結合鋪設瓦頂的防火工作，進行貧民區的全面改造。

上述工作可以看出，東京府防火方案主要是線路防火與屋頂防火，方案日漸成熟，只是因為措施不力，缺乏資金，改造才未竟全功。正是在前此所積累的經驗與教訓的基礎上，才誕生了成熟的、全面的《東京防火令》。同時該方案的產生，也意味著“明治政府終于拋棄了代價高昂的歐化政策，轉向了踏踏實實的、本土化的防火方針”。

二、東京防火改造的內容與實施過程

(一)《東京防火令》

1881年2月25日，松田道之就以流產的東京中央區改造計劃中的防火與建筑規則內容為核心制定了《東京防火令》。全文總共九條，主要內容有:第一，線路防火。計劃在東京中心的四個區——日本橋、京橋、神田、麴町，沿街道與河道設23條防火帶，其中主要干線道路7條，主要河道16條，防火帶沿線的房屋一律改造成防火住宅，也就是板頂、草頂等易燃的屋頂一律換成瓦頂，板壁等易燃墻壁一律換成“煉瓦造、石造、藏造(夯土墻)”，門窗都必須用不燃材質改造。第二，屋頂防火。為防止大風攜帶火星飄過防火線落在草房頂上導致連片火災，上述四區中的所有建筑物，無論正房、還是披屋、儲物室、廁所等，所有草頂、板頂一律限期改造為不燃的瓦頂或金屬板等。第三，分期進行。在路線防火方面，分兩期，第一期為一年，主要是板頂、草頂的替換以及火災后地區的房屋建設。第二期為三年，主要為板壁瓦頂房以及涂屋造(墻壁外層涂有厚厚的泥灰)瓦頂房的墻壁替換工作;在屋頂防火方面，同樣分兩期，第一期為一年，主要解決火災地的屋頂改造工作。第二期為兩年，主要解決區域內的板頂、草頂的替換工作。第四，加強監督。鑒于以往有令不行的弊病，此次改造規定，凡要改造的房屋必須訂立計劃送交府廳備案，改造完畢后的三天內，由政府派員核查，如果不合要求，必須重新改造。另外需要改造的房屋如果到期仍然不改造，則令其拆除。若仍抗拒不拆，則由政府派人強行拆除，并向當事人追繳拆除費用等等。

應該說這是一項規模龐大的、艱巨的工程，也確實是一個治本的工程。

(二)東京防火改造計劃的實施

在實施方面，由東京府與警示廳聯合設立防火建筑委員局，以伊藤正信為干事，展開防火改造。顯然，此次東京府要借助警示廳的力量來強行推行防火改造規劃。

當時東京十五區中，板頂、草頂的房子有75萬棟。防火計劃所涉及的中心區(日本橋、京橋、內神田、麴町)就有3萬多棟。在路線防火方面，第一期改造目標為732棟，第二期為770棟。在屋頂防火方面，第一期的改造目標為1000棟，第二期為30300余棟。

在執行過程中，有相當數量的民眾出于資金等方面的原因沒有能力按期改造自己的房屋，為此政府適當地進行了延期。防火線上的第一期700多棟房屋，有291戶因為實在缺乏資金，自行拆除。在屋頂改造的第一期1000棟當中，有120戶自行拆除。但是空地上馬上就有精明的商人按照防火要求興建了符合標準的房舍。

第二期改造時使用了積金法，解決了很多人的資金問題，因而進展順利。

積金制是在各種融資途徑碰壁之后，改在民眾頭上想出的一種辦法。先將每家每戶的改造資金進行總核算，然后分成數十個月按月在區政府存一定數額的款項，(最長為60個月，最短為24個月)，滿期后，將積金下撥，充作改造費用。此法非常有效，尤其對于資金薄弱者。如果有不按期繳納積金者，所在地警察署就要將其拘留問訊，直至繳納為止。也有因家中無人，不能交納積金，最后，其房屋被政府強行拍賣。

改造過程中，由于政府的措施得力，民眾也形成了一種防火意識，自覺地相戒相守，所以指定區域內的建筑違規現象大大減少。其中也有“釘子戶”，但是最終敵不過政府的決心與力量。

盡管防火令中規定期滿仍未改造者，將由政府強行拆除，但是在實施過程中，無力改造的民眾大多自行拆除。顯然，很多貧民的利益受到了很大的損失，他們只能含淚離開了祖祖輩輩生活過的地方。

三、東京防火改造評價

東京防火改造在經歷了六年時間，付出了巨大的努力后，取得了很大的成效。

第一，防火帶改造以及區域屋頂改造工作基本完成了預期的任務。據1884年的統計:在線路防火方面，第一期木造板頂、草頂房的改造完成了98%，第二期板壁瓦頂、涂屋造瓦頂的墻壁替換工作完成了62%。這樣東京重要的街道與運河沿線的木造、涂屋造(板芯內外均抹上厚厚的泥灰)的房子有8成換成了夯土造、煉瓦造、石造;在屋頂防火方面，一、二期合在一起，完成了預定目標的41%。

1887年(明治20年)，防火改造工程全部結束，盡管缺乏具體的統計資料，但是據后任知事芳川顯正(松田道之于1882年病逝)最終報告書，在屋頂防火方面，“沒有一人違背政府的命令……四萬戶悉數改造成了瓦房”。在線路防火方面，“其當線路者，率皆改造成了夯土造”。

第二，經過防火改造后，東京的市容市貌發生了很大的變化。到1887年8月，東京的主要街道由以前的板房草房，變成了以夯土造為主、加上煉瓦造、石造的房屋，東京舊三十六門以內都變成了瓦頂的海洋。日本橋商業區原先只有三成的夯土造的建筑，現在演變成了清一色的、涂著黑色涂料的夯土建筑，充滿著日本特色。

第三，基本解決了火災肆虐的問題。其實在改造進入中期以后，其防火功效就逐漸顯現出來，大面積火災急劇減少。待到整個工程完工后，在消防工作方面沒有明顯變化的情況下，東京再沒有發生過大面積的火災。這確實是了不起的成績。

不過，在肯定東京防火改造取得巨大成就的同時，也要看到其中存在的不足。

第一，夯土房存在明顯的缺陷。以夯土藏造為中心的防火建筑，雖然價格低廉、技術成熟，而且也實現了防火的目的，但是承載能力以及堅固程度終究不及煉瓦建筑，所以高度受到了制約，不利于發揮土地的最大經濟效益，尤其在人多地少的日本。此外，抗地震能力不如煉瓦建筑，甚至不如板房，而日本恰恰是一個多地震的國家。

第二，板壁房與涂屋房不能應付特大災難。在嚴格的消防管制下，這兩種房屋具備基本的防火能力。但是，由于系板壁，在1923年關東特大地震時，這些房屋在倒塌后(涂屋造的房子在倒塌后，涂抹的泥灰剝落，露出了內層的板芯)，造成了嚴重的火災。

第三，了無新意。東京防火改造基本上是立足于傳統的防火手法上的一種改造，它只是原有江戶時代的延續，與其說是新時代的街道，倒不如說是對江戶街道的完善，沒有像銀座煉瓦街那樣形成超越。

第四，沒有照顧到弱勢群體的利益。盡管實施了積金制，但是對于特困家庭，仍然是一筆無法承受的開支，所以，為避免遭到懲處，很多民眾只能忍痛自己拆除賴以棲身的房屋，流徙別處。如此等等。

不過，盡管東京防火改造工程存在不少缺陷，但是在當時的技術、資金基礎上，以較小的代價，有效地解決了東京的防火問題，改變了東京的面貌，維護了民眾的生命財產的安全，維護了社會的穩定，有利于社會經濟的發展與城市轉型，其積極意義是顯而易見的。此外，在防火改造時，日本明治政府所體現出的腳踏實地、認真辦事的精神也是值得稱道的。同時，防火改造也鍛煉了日本政府在城市改造方面的策劃能力與組織能力，為下一階段的城市改造積累了寶貴經驗。

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責任編輯:王 縉