城市巨災(zāi)與《城市安全設(shè)計(jì)大綱》的編研思路

導(dǎo)讀: 本文從全面揭示城市災(zāi)害的新情況、新特點(diǎn)出發(fā)，研究了城市化進(jìn)程中日益凸顯的巨災(zāi)問題，不僅分析了中外城市化進(jìn)程的差異性，還研究了中國城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)的基本問題。特別針對(duì)當(dāng)代城市巨災(zāi)的復(fù)合性、多樣性、區(qū)域性、連鎖衍生性及突發(fā)性，從城市綜合減災(zāi)應(yīng)急策略上，給出了綜合管理要點(diǎn)。尤其圍繞北京等直轄市欲建世界城市、國際化大都市的目標(biāo)，探討了《城市安全設(shè)計(jì)大綱》的編制思路。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.007

一、高速發(fā)展中的中國城市安全狀態(tài)堪憂

(一)全球巨災(zāi)的客觀性與難預(yù)見性

城市巨災(zāi)是大城市發(fā)展必須關(guān)注的。巨災(zāi)是一類大概念，迄今國際上尚未給出嚴(yán)格定義。如2008年初春席卷全國近20個(gè)省市的冰雪災(zāi)害就是一次巨災(zāi)，其特點(diǎn)有如下表現(xiàn):(1)發(fā)生較為罕見;(2)持續(xù)時(shí)間長;(3)事發(fā)突然，演化快;(4)覆蓋地域廣，受災(zāi)人口多;(5)直接損失巨大;(6)多種因素呈災(zāi)變鏈?zhǔn)椒磻?yīng);(7)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施不能正常運(yùn)營;(8)時(shí)間壓力大，搶險(xiǎn)救災(zāi)很快進(jìn)入極限期;(9)防災(zāi)減災(zāi)明顯具有跨部門、跨行業(yè)、跨地域的特征;(10)地方或部門應(yīng)對(duì)能力有限，只有中央政府投入才可扭轉(zhuǎn)災(zāi)情，等等。無疑，2008年“5?12”四川汶川大地震是一次威脅大、損失嚴(yán)重、遲滯時(shí)間長的巨災(zāi)。據(jù)此試給出巨災(zāi)的定義:死亡5000人以上，直接經(jīng)濟(jì)損失100億元(以1990年價(jià)格標(biāo)準(zhǔn))，只要符合一條，即成巨災(zāi)。

中國巨災(zāi)發(fā)展的特點(diǎn)是:(1)1900年至2004年，中國巨災(zāi)發(fā)生55次，平均1.9年發(fā)生1次。其中1900年至1949年發(fā)生36次，平均1.4年發(fā)生1次;1950年至2004年發(fā)生19次，平均2.9年發(fā)生1次。(2)1950年至2004年期間，以1976年為明顯標(biāo)志，1950年至1976年，死亡人數(shù)巨大;1977年至2004年，直接經(jīng)濟(jì)損失巨大。這說明，中國通過幾十年的減災(zāi)工作，自然災(zāi)害已從以死亡人數(shù)為標(biāo)志，轉(zhuǎn)入以直接經(jīng)濟(jì)損失為標(biāo)志。

雖迄今綜合的城市巨災(zāi)管理體系仍在研討，但其共性，是要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有識(shí)別、認(rèn)知能力，它涉及專業(yè)知識(shí)和技術(shù)準(zhǔn)備的方方面面。華盛頓大學(xué)應(yīng)急管理專家戴克?斯塔拉說:“減損”的關(guān)鍵是準(zhǔn)備，而準(zhǔn)備的質(zhì)量決定了救援的質(zhì)量。美國的應(yīng)急管理系統(tǒng)可借鑒之處是，它不是以“反應(yīng)”為導(dǎo)向，而是以“籌備”為導(dǎo)向的。城市中的建筑、交通、能源、通訊、飲用水供應(yīng)、下水道系統(tǒng)等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急籌備質(zhì)量，直接表現(xiàn)了該城市對(duì)災(zāi)難的應(yīng)對(duì)能力及最終效果。

(二)中國城市高速發(fā)展欠安全的“亂象”

城市化建設(shè)的亂象不僅有來自管理者的盲目發(fā)展，更有規(guī)劃師、建筑師對(duì)災(zāi)難的無知而設(shè)計(jì)的諸多釀災(zāi)空間或稱無救援能力的空間。如北京“7?21”暴雨之災(zāi)，雖有自然災(zāi)害的屬性，但如果我們的城市不存在先天劣勢(shì)，我們的城市具有防洪排澇的空間設(shè)計(jì)，災(zāi)害后果肯定不會(huì)如此慘痛。

不僅北京，任何城市均處于一定質(zhì)量下的生態(tài)環(huán)境中，其發(fā)展不僅應(yīng)滿足經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要符合自然規(guī)律;其進(jìn)步不能脫離環(huán)境容量與安全容量的限制，城市自然地理(如氣候、水溫、大氣等)與城市社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)地理、城市人文地理等要素相互交叉組合，從而構(gòu)成了城市空間發(fā)展的背景，一旦城市為發(fā)展過大的規(guī)模而占用、使用的空間未作保障與穩(wěn)定用途，一旦城市的安全缺少了最適宜的安全區(qū)域與最佳的安全路徑，城市怎能不進(jìn)入無序發(fā)展的怪圈呢?中國諸多大城市正是由于擴(kuò)張速度快、強(qiáng)度大，最終導(dǎo)致空間表現(xiàn)不均衡，致使在突發(fā)事件下安全格局失去了保障點(diǎn)，無反饋調(diào)整的振蕩事件常有發(fā)生。

城市化對(duì)于一個(gè)國家現(xiàn)代化的重要意義是毋庸置疑的，問題是并非首都也要同其他直轄市一樣狠抓工業(yè)化與金融化。一定要使首都背離“政治中心、文化中心”的定位，而成為全駕“馬車”，到頭來必定為全面出擊而無法喘氣，無法真正發(fā)展。因此，我們有責(zé)任要問:城市是誰的城市?北京建設(shè)世界城市的目標(biāo)如果已定，就要真正敲響已呈“亂象”的警鐘，就該真正告誡城市管理者、建設(shè)者(規(guī)劃師、建筑師、工程師)認(rèn)真對(duì)待城市安全發(fā)展的每個(gè)項(xiàng)目，減少脆弱性，不可讓災(zāi)難再發(fā)生在規(guī)劃設(shè)計(jì)者手中。

(三)北京“7·21”暴雨之災(zāi)的迷思

2012年7月21日，在16個(gè)小時(shí)中，暴雨橫掃北京1.68萬平方公里，受災(zāi)人口達(dá)200萬人，生命線系統(tǒng)全面癱瘓。最讓人無法接受的是，截止8月初已有79名蒙難者，創(chuàng)下新中國城市洪澇災(zāi)害城市死亡人數(shù)之最。痛定思痛，我們發(fā)現(xiàn)在整個(gè)“7·21”事件的全過程中，不僅該昭示城市文明及生命本真的價(jià)值，更該反思北京“7·21”暴雨致災(zāi)后的諸多深層含義。

北京“7·21”暴雨之災(zāi)有“61年一遇”的說法，它試圖告知社會(huì)這是一場(chǎng)自然災(zāi)難，但這有難解的迷思。現(xiàn)代的高速攤大餅式的城市規(guī)劃建設(shè)在給城市帶來繁榮的同時(shí)，更為城市安全保障留下了難以跨越的危機(jī)。因此，更有說服力的說法應(yīng)該是，北京的不堪一擊緣于自然之災(zāi)，而其脆弱的應(yīng)對(duì)能力與突發(fā)事件的無序化是綜合減災(zāi)應(yīng)急管理缺失造成的。

二、中國城市安全減災(zāi)管理面臨的現(xiàn)實(shí)問題

(一)面向弱勢(shì)群體的防災(zāi)設(shè)計(jì)

防災(zāi)減災(zāi)的弱勢(shì)群體，一般指殘障人、老人、婦幼人群，還包括外國人。中國建設(shè)世界城市遭遇人口老齡化問題，如上海老年人口比例18.48%，位居全國第一，北京老齡化人口占13.66%，居全國第四。世界城市必須是可持續(xù)的、具有效率的、安全健康的、具有人性的，因此要科學(xué)布局城市老年人安居問題，創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)越、舒適、宜居、安全的環(huán)境。校園安全雖有教育部的各種制度及應(yīng)急方案，但對(duì)校園建筑環(huán)境而言，2012年元月實(shí)施的含有安全設(shè)計(jì)內(nèi)容的《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》是重要的可遵循的依據(jù)。

(二)應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所安全設(shè)計(jì)

如果說，大城市的災(zāi)害應(yīng)對(duì)中要以最大、“最壞”的場(chǎng)景出現(xiàn)作為制定預(yù)案前提，那么加快城市應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所建設(shè)，是體現(xiàn)對(duì)人的生命尊重和生命至上理念的。2002年北京規(guī)劃委員會(huì)與北京地質(zhì)局共同編制《北京中心城地震及其他災(zāi)害應(yīng)急避難場(chǎng)所(室外)規(guī)劃綱要》，成為我國第一個(gè)有關(guān)城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急避難方面的規(guī)劃綱要。

避難場(chǎng)所是保障城市安全的一項(xiàng)重要公共服務(wù)設(shè)施，因此其可達(dá)性與公平性十分必要。可達(dá)性指從城市空間中任一點(diǎn)到達(dá)目的地的難易程度，反映人們到達(dá)目的地過程所克服的空間阻力大小;公共服務(wù)公平性的本質(zhì)是資源空間配置的合理性及帶有補(bǔ)償性質(zhì)的分布公平性。據(jù)我國《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，避難場(chǎng)所的服務(wù)半徑宜為2-3km，這是可達(dá)性與公平性配置時(shí)的遵循要素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急避難場(chǎng)所布局除存在服務(wù)重疊率高、設(shè)計(jì)容量過剩的情況外，還存在少量布點(diǎn)的“盲區(qū)”，避難人群缺少必要的“保障”分析，即年齡、性別、步行速度等，因此系統(tǒng)化安全規(guī)劃城市避難場(chǎng)所任重道遠(yuǎn)。

(三)城市應(yīng)急預(yù)案須與防災(zāi)規(guī)劃相結(jié)合

由于現(xiàn)代城市災(zāi)害的不確定性，找出其規(guī)律，采取周密的管理措施，變應(yīng)急管理為規(guī)劃為先的常態(tài)管理極為重要。常態(tài)化的應(yīng)急管理既要遵循通常的行政管理規(guī)則，更要考慮到應(yīng)急工作的自身特點(diǎn)。這里的自身特點(diǎn)就是要使管理方法適應(yīng)應(yīng)急處置的高度不確定性，重點(diǎn)把握最關(guān)鍵的要素(如指揮中心)，加強(qiáng)最薄弱環(huán)節(jié)(如棚戶區(qū)防范、人員密集場(chǎng)所防災(zāi))，防范最危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)(如各類生命線系統(tǒng)、工業(yè)化事故及泄漏危險(xiǎn)源等)，將有限的資源按重要度集中到最主要的方面上。

常態(tài)化應(yīng)急管理重在使城市防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案集成化。雖然我國不少大中城市已制定了防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案，但由于管理部門的自行其事，應(yīng)急預(yù)案及管理僅局限于政府或法規(guī)的程序方面，大多與常態(tài)化城市防災(zāi)規(guī)劃不符，導(dǎo)致受災(zāi)時(shí)，由于應(yīng)急機(jī)制中的抗災(zāi)資源分布無法與城市公共安全規(guī)劃中的空間概念相統(tǒng)一，從而致使防救災(zāi)延誤、效率不高的事件每每發(fā)生。

常態(tài)化應(yīng)急管理集成化原則下的應(yīng)急管理涵蓋災(zāi)害背景及各種自然和社會(huì)的致災(zāi)因子，包括從政策法規(guī)的設(shè)計(jì)到規(guī)劃的實(shí)施，從資源配置到居民疏散組織，從社會(huì)力量動(dòng)員再到外部救援等一系列要素，不能缺少城市減災(zāi)規(guī)劃的作用。常態(tài)化應(yīng)急管理集成化原則下的城市減災(zāi)規(guī)劃，旨在從根源上分析災(zāi)害發(fā)生機(jī)理，用規(guī)劃措施強(qiáng)化預(yù)防和主動(dòng)性，用規(guī)劃對(duì)策減輕災(zāi)害的后果。防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)性就在于災(zāi)中響應(yīng)過程中的城市防災(zāi)抗災(zāi)設(shè)防，任何只注重防救災(zāi)硬件建設(shè)而忽略同時(shí)考慮集成化思想的應(yīng)急管理都是無效的。

三、“安全北京論”與《城市安全設(shè)計(jì)大綱》的編研思路

20世紀(jì)末在中國科協(xié)組織的“2020年中國城市發(fā)展與建設(shè)科學(xué)和技術(shù)研究”報(bào)告中，筆者擔(dān)當(dāng)“城市防災(zāi)減災(zāi)”專項(xiàng)研究，曾提交了四個(gè)方面的分析，即中國城市減災(zāi)科技與管理問題現(xiàn)狀、中外大城市綜合減災(zāi)戰(zhàn)略對(duì)比分析、城市災(zāi)害學(xué)及其研究領(lǐng)域、2020年中國城市減災(zāi)科技發(fā)展戰(zhàn)略。結(jié)合北京世界城市建設(shè)的安全布局，筆者還在領(lǐng)銜的“十二五”北京應(yīng)急規(guī)劃中強(qiáng)調(diào):北京市綜合應(yīng)急管理建設(shè)的總體思路是，要把世界城市建設(shè)同綜合減災(zāi)工作一起抓，努力推進(jìn)北京市作為世界城市的綜合應(yīng)急各項(xiàng)能力建設(shè);健全和完善現(xiàn)代化城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，全面提高城市整體防災(zāi)抗毀和救援保障能力，特別是巨災(zāi)應(yīng)對(duì)能力;建設(shè)“安全北京”，為“人文北京、科技北京、綠色北京”建設(shè)提供安全保障;在北京綜合防災(zāi)減災(zāi)能力和世界城市建設(shè)發(fā)展同上一個(gè)新臺(tái)階的基礎(chǔ)上，按步驟分階段強(qiáng)化世界城市目標(biāo)下的安全應(yīng)急建設(shè)。面對(duì)事故災(zāi)難不斷增長，自然災(zāi)害防范能力不足，公共衛(wèi)生事件頻繁出現(xiàn)，社會(huì)危機(jī)事件不少的客觀性，北京全球化視野的“世界城市”安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮城市民生的安全利益、安全權(quán)利及安全制度的實(shí)際。

(一)“安全北京論”的基本涵義

首先，安全北京應(yīng)是一個(gè)全面且本質(zhì)安全的城市，其自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)事件四大類危機(jī)事件時(shí)刻處于頂層設(shè)計(jì)安全狀態(tài)的監(jiān)控之中。

其次，安全北京應(yīng)是一個(gè)有綜合應(yīng)急管理能力的城市，要有綜合減災(zāi)立法為前提保障的綜合應(yīng)急管理及處置能力，在這方面要有與中央政府相協(xié)調(diào)的、區(qū)別其一般直轄市的特殊的“屬地管理”的職能。

第三，安全北京對(duì)各類災(zāi)變應(yīng)有綜合“跨界”的控制力、指揮力，決策力、具有國內(nèi)外災(zāi)害防御及協(xié)調(diào)救援的快速反應(yīng)能力及認(rèn)知水平。

第四，安全北京要求自身具備一流的生命線系統(tǒng)及高可靠指揮體系，不僅保障系統(tǒng)安全可靠還應(yīng)快速自修復(fù)，還要有較充分的備災(zāi)容量以及快速疏導(dǎo)拓展能力。

第五，安全北京要求市民的國際化水準(zhǔn)，不僅市民要具備安全文化養(yǎng)成化教育的素質(zhì)與技能，同時(shí)要求至少城市人口有60%以上接受過防災(zāi)教育且有達(dá)到世界衛(wèi)生組織要求的安全社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的必要數(shù)量。

第六，安全北京要具備極強(qiáng)的應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的抗毀能力，面對(duì)各類巨災(zāi)要能保障60%以上的市民安全有能力參加自救互救，使城市重要設(shè)施能良好運(yùn)行。尤其要有應(yīng)對(duì)巨災(zāi)下處于良好的穩(wěn)定應(yīng)變的狀態(tài)。

第七，安全北京要使政府及公務(wù)員成為安全應(yīng)急監(jiān)管的“先行者”，即北京公共安全建設(shè)無論在理論與實(shí)踐上，文化與演練上，工程與非工程策略上都要成為全國的榜樣。

最后，安全北京更要具備世界城市之觀念，要具備跨國減災(zāi)的能力，要具備融入國際社會(huì)并確立新的災(zāi)害區(qū)劃及“警戒線”的保障能力等。

(二)《城市安全設(shè)計(jì)大綱》的編研思路與建議

2011年12月國家頒布了《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011-2015年)》，國家安監(jiān)總局也發(fā)布了《安全生產(chǎn)科技“十二五”規(guī)劃》，住建部《城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》，同時(shí)全國四大直轄市也都發(fā)布了“十二五”期間城市綜合應(yīng)急管理規(guī)劃。如果從固本培元層面講，這些規(guī)劃已經(jīng)依法為城市安全建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但從城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的可操作層面講，不僅設(shè)計(jì)人員缺少安全減災(zāi)設(shè)計(jì)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，也難真正落實(shí)安全責(zé)任，面對(duì)城市大建設(shè)的局面，想不造成安全減災(zāi)設(shè)計(jì)的失控局面都難。為了真正贏得安全減災(zāi)的好局面，切實(shí)防止安全設(shè)計(jì)的走過場(chǎng)，在城市防災(zāi)規(guī)范、控制尚不齊全的現(xiàn)實(shí)下，編制《城市安全設(shè)計(jì)大綱》極有必要。

城市設(shè)計(jì)師關(guān)注城市規(guī)劃布局、面貌、功能、空間的學(xué)科，相對(duì)于城市規(guī)劃的抽象性，它更具體及圖形化。而《城市安全設(shè)計(jì)大綱》的核心是強(qiáng)化城市的本質(zhì)安全設(shè)計(jì)，它追求安全設(shè)計(jì)與城市設(shè)計(jì)的交叉與再組合。以“9?11”事件后的反恐安全設(shè)計(jì)為例，美國就特別強(qiáng)化了從供水廠到電廠的重要生命線系統(tǒng)的安全度。2002年5月《Pittsburgh Tribure—Review》雜志的分析顯示，美國陸軍軍醫(yī)總署的研究估計(jì)，在針對(duì)某一化工廠的恐怖襲擊中將有240萬人死于它的風(fēng)險(xiǎn)之中，從城市整體安全出發(fā)，美國特別提出針對(duì)城市政府恐怖活動(dòng)的應(yīng)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)策略，即“恐怖防御生態(tài)學(xué)”的理念，其內(nèi)容是如何組織成功的安全設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)預(yù)期的恐怖襲擊，這種安全規(guī)劃與傳統(tǒng)安全設(shè)計(jì)不同，它更強(qiáng)調(diào)設(shè)施特征分析、威脅評(píng)價(jià)、脆弱性分析、防范對(duì)策的空間設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)等。

通過對(duì)城市安全設(shè)計(jì)的多維審視，我們不能不說，現(xiàn)有的城市項(xiàng)目設(shè)計(jì)，尤其是城市綜合體及巨型工程，僅僅是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物與符號(hào)，是政治與經(jīng)濟(jì)空間的工具與對(duì)象。由于其依托的增長模式的非安全性，因此它十分脆弱，不少耀眼的工程隱藏著巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)危機(jī)。所以，靠《城市安全設(shè)計(jì)大綱》不僅可以冷靜思考大項(xiàng)目的盲目及沖動(dòng)，更可以提供城市項(xiàng)目安全設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化模式，使城市建設(shè)的宏圖落到實(shí)處。

《城市安全設(shè)計(jì)大綱》是一個(gè)有高度層面而務(wù)實(shí)的規(guī)劃師、建筑師都應(yīng)遵循的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則，是城市總體規(guī)劃減災(zāi)篇之下的細(xì)則或稱某些新層面上再整合的標(biāo)準(zhǔn)化條文，所以要求它的規(guī)范化與可操作性，應(yīng)是一種防災(zāi)設(shè)計(jì)規(guī)劃“法規(guī)”，這里還僅僅是個(gè)建議，提供一種編制思路及要點(diǎn):

1.大綱應(yīng)立足城市總體防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的體系化，強(qiáng)調(diào)從大格局上把控住城市安全的用地結(jié)構(gòu)與布局，最大限度地隔離城市的安全隱患。

2.大綱要立足于城市的全災(zāi)種，并強(qiáng)調(diào)綜合減災(zāi)的大安全觀，強(qiáng)調(diào)城市在防災(zāi)減災(zāi)中加大對(duì)人為致災(zāi)規(guī)律的專門化研究。

3.大綱要在城市功能化安全設(shè)計(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)避難應(yīng)急場(chǎng)所設(shè)計(jì)與規(guī)劃，調(diào)動(dòng)拓展、防洪、消防、民防及地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)，安全生產(chǎn)諸領(lǐng)域的專業(yè)規(guī)劃及招標(biāo)，提出有所綜合的規(guī)劃原則、標(biāo)準(zhǔn)及措施。

4.大綱要在城市防災(zāi)與建筑整體安全設(shè)計(jì)的構(gòu)造化建設(shè)上有突破，即如何構(gòu)建安全可靠的城市生命線系統(tǒng)并與關(guān)鍵建筑相聯(lián)合，如何使大城市總體上不蝕化、建筑物可耐震化、建筑物及其機(jī)電系統(tǒng)的可修復(fù)化等。

5.大綱要全面安排城市防災(zāi)綠化系統(tǒng)，建設(shè)功能齊全的城市防災(zāi)公園。不僅要建設(shè)不同功能的防災(zāi)公園以及其它防災(zāi)公共設(shè)施，使之與城市各主體建筑、構(gòu)筑物(含全方位交通)相互連接、補(bǔ)充，同時(shí)要提供更多的沒有限定功能要求的城市可發(fā)展的柔性空間。

6.大綱要全面布局建筑安全的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)計(jì)。一方面要對(duì)現(xiàn)有城市建筑物(尤其是老舊住區(qū)、學(xué)校與醫(yī)院、養(yǎng)老院及婦幼場(chǎng)所等)進(jìn)行多災(zāi)種防御的“補(bǔ)強(qiáng)設(shè)計(jì)”與再評(píng)估;另一方面要加大到新建建筑，尤其是超高地下空間、超大建筑的綜合安全設(shè)計(jì)評(píng)估，克服僅消防建審、抗震設(shè)計(jì)的局限性。

7.大綱要求安全設(shè)計(jì)一方面要與現(xiàn)有城市防災(zāi)法規(guī)相銜接，另一方面要調(diào)動(dòng)市民的參與，因?yàn)槌鞘锌臻g的營造不僅僅是為了城市，更為了廣大公眾，要真正為公眾營造一個(gè)安心型、安全型、多樣型、舒適型、文化型的社會(huì)。

8.大綱不僅僅是規(guī)劃設(shè)計(jì)的安全措施，更是一個(gè)安全設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化指南和工具;它不僅僅是對(duì)技術(shù)人員的單一的安全應(yīng)急服務(wù)系統(tǒng)，更是對(duì)規(guī)劃師、建筑師的公共安全空間上綜合性的應(yīng)急響應(yīng)支持體系。因此，大綱不僅要有多學(xué)科重點(diǎn)危險(xiǎn)源的判斷，還要有連鎖式災(zāi)難發(fā)生時(shí)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的判定與分級(jí)管理的空間設(shè)計(jì)。從城市安全空間設(shè)計(jì)的分層分級(jí)看，城市安全管理的權(quán)限都要求所構(gòu)建的空間設(shè)計(jì)要以明確的城市安全分區(qū)為前提。最基本的劃分是:城市安全的劃分應(yīng)以城市性質(zhì)與特征，以城市重大風(fēng)險(xiǎn)源(巨災(zāi)、重災(zāi)等)的分布、危險(xiǎn)行為依據(jù);城市安全的劃分首先要滿足居民安全生活與城市安全生產(chǎn)的基本要求，尤其關(guān)注其潛在風(fēng)險(xiǎn);城市安全區(qū)劃要以城市不同區(qū)域所承擔(dān)的不同安全服務(wù)為準(zhǔn)繩，力求滿足安全第一的功能定位;城市安全區(qū)劃強(qiáng)調(diào)宏觀與微觀的結(jié)合，宜粗宜細(xì)，防止安全的“死角”及細(xì)節(jié)關(guān)注不夠的缺陷，提升安全規(guī)劃設(shè)計(jì)的可操作性;城市安全區(qū)劃要有可行性，要使為安全應(yīng)急管理員建設(shè)的內(nèi)容與《城市總體規(guī)劃》中的防災(zāi)篇相結(jié)合，反對(duì)相互不通氣的重復(fù)建設(shè)等。

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