地下公共安全:一個亟待引起重視的城市問題

導讀:隨著地下空間的大規模開發利用，作為城市安全的重要組成部分，地下空間安全開始引起人們的重視。本文通過剖析、歸納地下空間存在的安全隱患，分析地下空間安全管理存在的主要問題，提出解決問題的對策和措施，以期提高地下空間安全管理水平，保障城市安全運行。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.005

一、引言

隨著我國社會、經濟的迅猛發展，各地城市化建設進程加速，城市面貌日新月異。目前我國大、中型城市地面建筑物密度越來越高，高層和超高層建筑不斷涌現，地面可利用的空間越來越少。與此同時，地下空間的開發和利用方興未艾。以上海市為例，截止至2011年12月31日，全市已建成地下工程共31037個，總建筑面積5699萬平方米。其中，地下生產、生活服務設施有29335個，總建筑面積為4898萬平方米，占地下工程總量的85.9%;地下公共基礎設施有1158個，總建筑面積為267萬平方米，占地下工程總量的4.7%;軌道交通及附屬設施有544個，總建筑面積為533萬平方米，占地下工程總量的9.4%。北京市近期也對外宣布了每年開發300萬平方米地下空間的計劃，預計到2020年達到開發利用地下空間9000萬平方米的發展目標。

向地下要空間，是世界各國城市現代化進程中的必由之路。地下空間可以用來發展軌道交通、越江設施，可以開發成地下停車庫、地下商業街、地下娛樂城，地下工場、地下倉儲、地下旅館、會場、辦公場所、地下公共管溝和民防工程等多種地下構筑物。地下空間的開發利用，可以大大提高土地利用率、擴充城市容量、節約城市寶貴的土地資源，在緩解交通壓力、完善基礎設施、強化城市功能、保護人文景觀、增加城市綠地、改善城市生態以及節能環保、防災減災、可持續發展等方面具有獨特的作用，已成為人類在日益擁擠的地球上擴大生存空間、改善生存環境唯一現實的途徑，是大勢所趨。

但是，城市地下空間的大面積、大深度、成規模開發和利用，使地下空間成了人員密集場所和公共空間，這必然會引起各種安全問題，諸如水災、火災、治安、衛生等等。自然和人為災害，近年來都呈明顯上升趨勢。地下空間一旦發生災害性事故，其危害程度遠遠大于地面。以火災為例，據統計資料分析，地下空間與高層建筑相比較，火災發生概率是3-4倍，死亡人數是5-6倍，直接經濟損失是1-3倍。地下空間安全事故將會給社會帶來災難性的后果，給城市運行安全帶來嚴重隱患。

二、地下空間存在的安全隱患

近年來，地下空間使用安全事故呈現出多發性和突發性、多樣化和嚴重化的趨勢。地下空間使用安全事故主要包括:火災事故、水災事故、爆炸事故、中毒事故、恐怖襲擊、治安犯罪、踩踏事故、施工事故、設施設備事故、地鐵運行事故，等等。

(一)地下空間火災事故

火災發生時，相對封閉的地下空間排煙與散熱條件差，溫度升高快，火災產生的有毒煙霧能讓人窒息，并降低能見度，致使人員疏散困難、救援難度大，后果極為嚴重。1993年1月3日，上海虹口區乍浦路上正在建造的海底皇宮娛樂總匯地下建筑工地，施工現場突發火災，燃燒產生的大量有毒有害氣體將正在施工和休息的30多人困在地下室內，火災致11人死亡，13人受傷，過火面積約100平方米，直接經濟損失6.08萬元。

引起地下空間火災事故的隱患主要有:(1)未根據消防規范要求設置、維護消防設施、器材，如滅火器存放不當或失效、消火栓無法正常使用、自動消防設施未安裝或失效等;(2)未按相關要求設置安全出口及疏散通道，并保持其暢通;(3)違規用電，如違規安裝使用劣質電氣設備、超負荷使用電氣設備，私拉亂接電線，違規進行電焊、油漆作業，助動車電瓶違規充電等;(4)違規使用、存放大量可燃、易燃材料或易燃易爆危險品，停放車輛燃油泄漏;(5)防火防煙分區被破壞。

(二)地下空間水災事故

地下空間一旦發生水災事故，由于本身的地勢問題，集水效應顯著，所造成的危害將遠遠超過地面同類災害。2005年8月5日第9號臺風“麥莎”侵襲上海，一連三天的強暴雨，累計雨量在138-315毫米之間，共造成全市78處地下空間積水，其中32處是地下停車庫、7處是地下立交設施、27處為住宅小區地下設施、1處地鐵、1處醫院、10處地下倉庫，直接經濟損失超過1億元。

引起地下空間水災事故的隱患主要有:排水設施無法啟動、排水通道堵塞，出入口應急擋水設施缺失或設置不合理，外露孔口缺少擋水設施或遭損壞，防汛應急救援物資、器材準備不足，防汛預案缺失、不健全或不落實，等等。

(三)地下空間中毒和爆炸事故

地下空間由于相對封閉的原因，中毒事故和爆炸事故往往都會造成較為嚴重的人員傷亡和財產損失，社會影響惡劣。2004年7月10日，新疆喀什地區葉城縣一名經營潤滑油商店的老板，在長期閑置、無人看管的地下室內私藏油罐，非法儲存成品油，油氣泄漏造成中毒事故，導致4人死亡，在當地引起不小的反應。

地下空間引起中毒和爆炸的隱患主要有:地下車庫、車道排風不暢;地下餐飲、旅館行業烹飪、取暖和淋浴所使用的燃氣泄漏;違規生產、存放有毒有害物品;裝修施工過程中未采取有效的通風排氣措施、未佩戴防毒面具或者使用了不合格產品;下水道、窨井和污水池等污水處理設備使用不當而導致大量有毒有害氣體積聚;在定期疏通下水道和清洗污水池時，作業人員操作不當、自我防護措施不到位，使有毒有害氣體大量釋放從而造成人員中毒等。

(四)地下空間恐怖襲擊

地下交通及地下商業設施，一般處于大城市中心地帶，人流比較集中，是恐怖分子的主要襲擊的目標，尤其是在地下車站、區間隧道或地下商場，因缺乏自然通風，加上場地狹小、人流眾多，襲擊更容易引起人群恐慌、出入口擁堵，造成極大的人員傷亡和經濟損失，社會影響面極大。此類災害的典型案例是日本奧姆真理教的沙林投毒事件:1995年3月20日，東京遭受了日本有史以來最嚴重的恐怖襲擊。在早上的上班交通高峰時段，奧姆真理教恐怖組織成員在地鐵網絡中釋放沙林毒氣，有16個地鐵車站受到毒氣襲擊，共造成12人死亡，約5500人不同程度中毒，東京地鐵交通陷入一片混亂，一度引起東京市民的恐慌。

恐怖襲擊包括縱火、投毒、爆炸、核生化襲擊等。

(五)地下空間其他事故

地下空間還可能發生地下車庫交通事故、地鐵運行事故、人群踩踏事故、開挖施工事故、工程結構損壞以及其他安全事故。一旦發生這類事故，損失肯定不會小，影響也很大，需要采取有效的安全防范和管理措施。

高檔商務樓和大型居住小區都附建有地下停車庫，車庫出入口因存在相關交通標識不全、坡陡彎急、視線不暢等隱患，加上上下班時段出入口處人員密集、流動性大等原因，地下車庫交通事故經常發生，給民眾日常工作、生活帶來極大安全隱患。

地鐵作為大容量公共交通工具，給市民帶來便捷的同時，其安全性直接關系到廣大乘客的生命安全。2011年9月27日，上海地鐵10號線新天地站設備故障，豫園至老西門下行區間兩列車不慎發生追尾，造成260余名乘客不同程度受傷。

在一些地下空間人員密集場所，諸如大型地下商場、地下交通樞紐等，自動扶梯等設備出現故障或者突發停電事故時，人們往往驚慌失措，引起混亂，易發生人為踩踏事故。

由于巖土介質的隨機離散性及地下施工技術的復雜性，地下空間的修建施工，如深基坑開挖、地鐵施工、相鄰區域地下結構施工等，都會引起周圍巖層的擾動和變形，以致改變地下空間結構周圍巖土介質的特性，引發各種安全問題，主要表現為地面沉降及塌陷、地下管線嚴重變形及斷裂、基坑大面積變形與坍塌、鄰近建筑物傾斜與開裂、巷道突水、支護失穩及工程結構物破壞、地下空間嚴重滲漏等。2008年11月15日，正在施工的杭州地鐵湘湖站北2基坑現場發生大面積坍塌事故。八車道的風情大道塌下去100多米長，塌陷深度達20米左右，多輛行駛中的車子跌落深坑。事故還引起邊上的河流河水倒灌進入施工基坑，加劇了事故危害。事故造成21人死亡，24人受傷，直接經濟損失4961萬元。

地下空間在實際使用過程中，經常出現使用者隨意改變工程主體結構，隨便分割單元，缺乏日常保養維護等現象，這些情況都嚴重削弱地下結構的承載能力，降低結構使用壽命，給地下空間的使用帶來很大的安全隱患。

三、地下空間安全管理存在的主要問題

(一)重視程度不夠

一些地下空間的使用和管理單位整體安全意識淡薄，管理人員和經營業主對安全防范認識不足，對各種安全隱患重視程度不夠。重效益、輕安全，重產出、輕投入，安全設備、設施不能按規定安裝到位，日常使用不按要求進行維護保養，影響和損害了地下空間使用安全性能。同時地下空間準入門檻不高、業態多樣，缺乏有效的安全評估體系和應急預案，地下空間違規使用、違禁現象屢禁不止。隨著地下空間管理和使用安全因素不確定性的日益增多，使地下空間安全管理面臨著嚴峻的考驗。

(二)法律法規滯后

目前，地下空間開發利用較早的省市陸續出臺了一些有關地下空間管理的地方性的法規、規定，但從國家層面來說，法律法規還很不健全，能用來規范地下空間管理的只有2部:一是1997年10月27日建設部頒布的第58號令《城市地下空間開發利用管理規定》(2001年11月20日修訂)，二是用來規范地下人防工程管理的《中華人民共和國防空法》(1997年1月1日實施)。法律法規的缺失，在實際工作中會造成監管機構不健全、管理邊界不清晰、工作職責不明確;會發生執法無規定、問責無條文、處罰無依據等問題，導致地下空間的日常管理嚴重缺位，各種安全隱患得不到及時整改，或整改得不到有效落實。

(三)管理機構多頭

地下空間安全管理行業跨度大、涉及面廣、管理難度高，日常管理涉及公安、消防、安監、水務、市政、交通、衛生、工商、房地、民防等各個行業管理部門，需要各部門切實依法履行管理職能，加強部門之間的聯動，形成合力。但是，正是由于管理機構多頭，經常存在責任部門遇到問題互相推諉、“繞道走”等現象，出現職能部門監管的缺位、錯位或越位現象，現有的管理體制和機制勢必影響地下空間安全管理的實際效能。

四、地下空間安全管理強化

(一)加大宣傳力度

由于地下空間大規模開發利用的時間還不長，人們對地下空間的高密度使用剛剛由陌生進入熟悉，對地下空間的生存依賴才從可有可無到密不可分，所以人們對地下空間的安全問題還認識不到，也未引起各級職能部門的足夠重視。為此，相關政府部門要加強宣傳力度，普及地下空間的安全使用知識，充分利用每年5·12全國防災減災宣傳日，結合報紙、電臺、電視和網絡等媒體進行宣傳，還應采取站街頭、下社區、進學校等多種形式走近廣大民眾，廣泛進行多手段、多角度、多方位的宣傳教育，以提高、強化民眾的安全意識，使地下空間使用安全的重要性家喻戶曉、深入人心。

(二)加快立法進度

國家和各級地方政府要加快針對城市地下空間安全管理的法律法規建設，健全和完善地下空間的依法行政體系，盡早出臺如《地下空間安全使用管理條例》、《地下空間安全使用監督檢查管理規定》等法規，提升社會對地下空間開發利用和安全管理的關注度、認知度，明確相關政府管理部門在地下空間安全使用管理方面的職責、任務，落實各政府部門在地下空間安全使用中的具體責任，健全齊抓共管的管理格局。

(三)加強執法力度

確保地下空間開發、利用安全，需要各個行業管理部門認真履行職責，依法組織實施相應的安全管理工作，同時要加強各部門聯動，形成合力。為此，應加強地下空間安全管理執法隊伍的建設，組織各類專業培訓，制定年度執法計劃，采取例行檢查、專項檢查、重點檢查、聯合檢查等多種檢查方式，嚴格落實各項管控措施，切實提高地下空間安全管理水平。同時，應提高地下空間使用安全準入門檻，制定嚴格的地下空間安全評估體系和使用規范。地下空間使用和管理單位要制定應急預案，經常性地開展安全培訓和應急演練，形成政府監管、社會參與、單位自律的地下空間安全管理新格局。

五、結語

現階段，我國城市地下空間的安全管理存在著嚴重的缺位和疏漏，火災、水災、爆炸、中毒等各類安全隱患就在我們腳下，在我們身邊。作為城市日益增長的一極，地下空間安全是一個亟待引起重視的城市安全問題，相關職能部門應高度重視，通過加強宣傳教育、完善法律法規、加強執法合力、加大安全投入、提升科技含量等手段和措施，來提高地下空間的安全管理水平，建設平安城市，保障民生安全，確保社會的長久穩定和諧。

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責任編輯:王 縉