城市智慧化中公共服務(wù)供給方式的異動影響

導(dǎo)讀:新一代移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)的廣泛和深入的應(yīng)用，不僅使得政府在城市管理和公共服務(wù)提供方面的效率大大提高，使得城市變得更為“智慧”，而且也將改變政府在公共服務(wù)提供形式、渠道方面的選擇，從而改變政府的邊界。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的不完全合同理論，分析政府在權(quán)衡是否選擇將公共服務(wù)外包背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，以及信息技術(shù)的應(yīng)用如何影響政府的邊界，將有助于降低政府協(xié)調(diào)的成本。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)外包;政府的邊界;不完全合同;智慧城市

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.012

前言

政府選擇將公共服務(wù)的供給在內(nèi)部生產(chǎn)還是外包給市場，這無論在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上還是在實踐中都是一個長期的熱點問題。政府選擇由內(nèi)部(雇員)還是市場提供公共服務(wù)決定了政府的邊界。那什么是政府的邊界?Coase(1937)創(chuàng)造性地提出市場和企業(yè)的邊界問題，即對企業(yè)而言，一項生產(chǎn)和交易是放在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，還是從市場上交易，這決定了企業(yè)和市場的邊界。對于政府而言，一項公共服務(wù)是在政府內(nèi)部(由其職員)生產(chǎn)，還是從市場上(向企業(yè))購買，這就決定了政府與市場的邊界。

政府的邊界并不是一成不變的。相對于成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，我國政府對經(jīng)濟(jì)的參與度一直較大。政府不僅通過內(nèi)部生產(chǎn)各種公共服務(wù)，還通過國有企業(yè)直接參與市場活動。近年來，我國各級政府不斷嘗試將公共服務(wù)活動通過各種形式外包出去。總的來講，市場化是我國政府改革公共服務(wù)供給方式的主流方向。西方國家政府的邊界在20世紀(jì)30年代之前還是比較小的，因為此時公眾對政府所提供的公共服務(wù)的要求也較少。30年代之后，在公眾對公共服務(wù)需求增長的要求下，西方國家普遍擴(kuò)大了政府對經(jīng)濟(jì)活動的參與范圍，不僅宏觀干預(yù)增加，而且在微觀層次上，政府也在不斷增加所提供的公共服務(wù)。但是，至70年代末，隨著政府在公共服務(wù)供給中的低效率和財政危機(jī)的加劇，迫使政府開始大規(guī)模的將公共服務(wù)向市場外包。這又以美國為代表，根據(jù)Savas(2000)的統(tǒng)計，美國至少有200種服務(wù)是由承包商向政府提供的。1987年美國人口超過5000的鎮(zhèn)和人口超過25000人的縣99%實行過合同外包(Warner and Amir，2001)。當(dāng)前， 公共服務(wù)合同外包在全世界已經(jīng)普遍成為政府提供公共服務(wù)的制度化途徑之一。

政府選擇內(nèi)部生產(chǎn)還是將公共服務(wù)合同外包，取決于政府在向公眾提供公共服務(wù)過程中的多個維度上目標(biāo)的權(quán)衡，這些目標(biāo)包括成本的節(jié)約、公共服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)的均等化等。這些不同維度上的目標(biāo)因其所具有的合同(可締約程度的)屬性不同，其所能夠被實現(xiàn)的難易程度是不同的，從而也影響到政府選擇是否將公共服務(wù)合同外包的交易成本。而上述合同屬性則在一定程度上深刻依賴于能夠衡量上述目標(biāo)實現(xiàn)程度的信息的性質(zhì)——是不可被第三方證實的“軟信息”還是能夠被第三方證實的“硬信息”。而現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展無疑會影響到上述信息的性質(zhì)。例如，電子郵件或者傳真的應(yīng)用不僅提高了信息溝通的效率，而且也使得信息(相對于電話或面對面溝通)變得更能夠被第三方，比如法院所采信。

以新一代移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等為代表的信息技術(shù)更廣泛和更深入的應(yīng)用，使得公共服務(wù)過程中的一些過去難以被證實的“軟信息”變成可以被證實的“硬信息”，這就使得過去難以執(zhí)行的“不完全”的合同條款變得更加“完全”或可執(zhí)行，而信息的綜合搜集和智能處理也會降低政府選擇公共服務(wù)外包時可能遇到的多部門或多企業(yè)以及多個交織服務(wù)之間協(xié)調(diào)的成本。這些都將改變到政府對公共服務(wù)供給方式的選擇，并影響到政府與市場的邊界。

一、市場失靈與政府失靈

在主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府在經(jīng)濟(jì)中的作用，除了作為市場經(jīng)濟(jì)“守夜人”的角色外，就是在當(dāng)“市場失靈”的情況下，替代市場成為直接參與資源配置的一種方式。在眾多市場失靈的情況中，公共品的供給通常被認(rèn)為政府最有理由作為生產(chǎn)者代替市場而直接參與資源配置的情形之一。就經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念而言，本文所論述的公共服務(wù)更接近于被經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書定義為“既無排他性又無競爭性”的公共物品，如國防、警察、監(jiān)獄等。當(dāng)然，政府通常所提供的公共服務(wù)并非僅僅包括公共品，那些具有較強(qiáng)外部性或政府具有較強(qiáng)的實現(xiàn)公共利益或自身利益的服務(wù)也往往由政府供給，例如，消防、基礎(chǔ)教育、垃圾處理、公共衛(wèi)生、公共交通運輸、公共電視臺等。

雖然在市場失靈的情況下，由政府來充當(dāng)公共服務(wù)的供給者無疑是理由充分的，但是，是否由政府自身來生產(chǎn)公共服務(wù)卻是值得商榷的，因為政府像市場一樣也可能“失靈”。這主要體現(xiàn)在政府在生產(chǎn)公共服務(wù)過程中的成本高昂，效率低下等。在出現(xiàn)“政府失靈”的情況下，該如何選擇公共服務(wù)的供給呢?事實上，政府供給公共服務(wù)方式的選擇是多樣性的，既可以選擇由政府雇員直接生產(chǎn)公共服務(wù)，也可以選擇向市場中的私人企業(yè)購買，而政府在公共服務(wù)供給方式上的選擇決定了政府和市場的邊界。

二、公共服務(wù)供給方式的變化及其理論爭議

對于公共服務(wù)的供給，政府在選擇內(nèi)部生產(chǎn)還是向市場購買的方式上并不是一成不變的。即使是在20世紀(jì)70年代末出現(xiàn)世界范圍內(nèi)的公共服務(wù)外包浪潮之后，公共服務(wù)外包發(fā)展的趨勢也并非直線型。國際市縣管理協(xié)會對美國地方政府合同外包發(fā)展的長期追蹤調(diào)查(ICMA，1982，1992，1997，2002，2007)顯示，1992年與2007年美國地方政府的完全合同外包在所有公共服務(wù)提供中的比例僅為28%和30%，而2002年僅為18%;1982、1992、2002、2007年由公共部門直接提供的服務(wù)分別為59%、54%、59%和52%。而自我國改革開放以來，在政府公共服務(wù)市場化的趨勢中，部分公共服務(wù)行業(yè)的供給方式也曾出現(xiàn)過市場化后又被重新改為政府供給的情況。例如在北京、十堰等地，公交服務(wù)在經(jīng)歷了民營化過程之后，又回歸政府提供的情況(句華，2010)。

與現(xiàn)實中的政府在選擇公共服務(wù)供給方式上的不斷變化情況對應(yīng)的是，政府選擇內(nèi)部供給還是向市場外包，在理論上也引起了相當(dāng)大的爭論。政府外包的倡導(dǎo)者認(rèn)為，私人供給者相對公共雇員而言，能以較低的成本提供公共服務(wù)(Savas 1982，1987，Logan 1990)。而反對政府外包的人則強(qiáng)調(diào)，盡管私人供給成本較低，但私人所提供的公共服務(wù)相對于公共雇員而言質(zhì)量較低(AFSCME 1985，Schichor 1995)。

那么，政府選擇公共服務(wù)供給方式的依據(jù)是什么呢?經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共服務(wù)市場化的早期研究著重于強(qiáng)調(diào)競爭的作用。關(guān)于競爭能夠促進(jìn)效率提高觀點在主流微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中已然得到充分論證，這里自不必多言。然而，現(xiàn)實中，競爭在提高公共服務(wù)供給效率上的作用卻往往很有限。而就理論而言，讓政府所有的幾個企業(yè)相互競爭來提供公共產(chǎn)品，或者幾個管理團(tuán)隊相互競爭來經(jīng)營一家政府企業(yè)從而提升競爭程度都是可能的。這無法體現(xiàn)將公共服務(wù)向私人企業(yè)外包后的變化。而且很多公共服務(wù)行業(yè)存在著一定程度的壟斷，即使是較容易引入競爭的行業(yè)，公共服務(wù)的生產(chǎn)往往也需要作長期的關(guān)系專用性投資，這就要求政府與承包企業(yè)締結(jié)長期合同，而這也意味著，政府與作為公共服務(wù)承包方的企業(yè)之間的關(guān)系在締約后會發(fā)生“根本性轉(zhuǎn)變”(fundamental transformation)(Willianmson 1985)，即從一個競爭性的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p邊壟斷的關(guān)系。那么在這種情況下，引入競爭對于改進(jìn)公共服務(wù)供給的效率將會大打折扣。

三、公共服務(wù)供給模式多樣性的根源在于合同的不完全性

如果不是競爭方面的因素，那么決定政府對公共服務(wù)供給方式的根本原因又是什么呢?在較多反對公共服務(wù)外包的觀點中，一個較為普遍的觀點認(rèn)為，公共服務(wù)外包往往會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降，因為私人企業(yè)往往比政府部門有更為強(qiáng)烈的降低成本的愿望，而成本削減通常對質(zhì)量是有負(fù)面影響的。那么為什么私人企業(yè)與政府部門在成本削減和提高質(zhì)量上的表現(xiàn)存在差異呢?在沒有引入合同不完全的思想之前，這一點是難以解釋的。因為，如果關(guān)于公共服務(wù)的生產(chǎn)可以訂立一份在成本和質(zhì)量等多個維度上囊括各種可能情形的完全合同，那么，政府同其內(nèi)部的雇員所訂立的激勵合同與同私人企業(yè)所訂立的購買服務(wù)的合同將沒有本質(zhì)上的區(qū)別。

Hart，Shleifer and Vishny(1997)給我們提供了一個非常有用的分析視角。他們認(rèn)為，成本和質(zhì)量兩方面的創(chuàng)新在事前都是不能被寫入合同的。雖然不管是政府雇員還是私人簽約者都可以將其時間、精力或財力投資于服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)或成本的削減上。但是，對于這兩種類型創(chuàng)新的執(zhí)行需要資產(chǎn)所有者(在政府內(nèi)部供給的情況下所有者是政府;在外包的情況下，所有者是私人企業(yè))的批準(zhǔn)。如果供應(yīng)者是政府雇員，執(zhí)行改進(jìn)就需要政府的同意，因為政府保留資產(chǎn)的剩余控制權(quán)。其結(jié)果是，雇員只能得到質(zhì)量改進(jìn)或成本削減產(chǎn)生的部分收益。相反，如果供應(yīng)者是一個私人簽約者，他擁有資產(chǎn)的剩余控制權(quán)，因此削減成本不需要得到政府的同意;同時，如果他想要改進(jìn)質(zhì)量以獲取更高的價格，則需要與政府進(jìn)行談判，因為政府是該服務(wù)的購買者。其結(jié)果是，相對于政府雇員，私人簽約者從事質(zhì)量改進(jìn)和成本降低的動機(jī)通常更強(qiáng)。但是，私人簽約者進(jìn)行成本削減的動力通常過于強(qiáng)烈，進(jìn)而會忽視成本降低對質(zhì)量產(chǎn)生的負(fù)面影響。總的來說，成本削減對質(zhì)量產(chǎn)生的負(fù)面影響越大，內(nèi)部供給的優(yōu)勢就越大。內(nèi)部供給的效率還要視政府雇員的激勵強(qiáng)度，以及政府進(jìn)行質(zhì)量創(chuàng)新的重要性而定。

四、合同的不完全性取決于信息的“硬度”

Hart等(1997)在給出政府與市場邊界的一種較合理解釋的同時，其重要貢獻(xiàn)在于將不完全合同理論的分析方法引入到分析公共服務(wù)供給方式和政府邊界的問題上來。政府在公共服務(wù)質(zhì)量和成本上的控制之難，根本原因在于合同的不完全，即:由于外部和締約人自身的原因，現(xiàn)實中的合同往往存在難以囊括未來各種可能的不確定情況的條款，或者即使條款詳細(xì)、全面，但是到事后出現(xiàn)糾紛之時，這些合同條款也難以執(zhí)行。

在眾多導(dǎo)致合同不完全的因素中，信息難以被第三方證實，可以被認(rèn)為是最為關(guān)鍵的因素。因為，一旦能夠準(zhǔn)確反映締約方行為(比如是否在降低成本和提高質(zhì)量上付出努力)的關(guān)鍵信息可以被證實，那么，締約雙方總能夠簽訂一份能夠事后被執(zhí)行的完全合同。而在完全合同情況下，政府選擇由內(nèi)部的雇員還是由外部的私人企業(yè)來供給公共服務(wù)就沒有根本性的區(qū)別了，因為在這兩種情況下政府都能夠得到相同的結(jié)果，其結(jié)果早在合同簽訂時就已經(jīng)被完全規(guī)定好了。即使存在多個維度上的沖突——比如成本和質(zhì)量，政府也總是可以根據(jù)自己的目標(biāo)函數(shù)找到生產(chǎn)者在成本削減和質(zhì)量提升方面的一個最優(yōu)努力水平。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，能夠被第三方所證實的信息通常被稱作是“硬信息”，而不能夠被第三方所證實的信息通常被稱作是“軟信息”。就影響合同的執(zhí)行效率來看，合同中關(guān)鍵信息的“硬度”——被第三方可證實的程度，對于選擇公共服務(wù)內(nèi)部供給或外包給私人供給的政府而言，其影響是一樣的，這取決于公共服務(wù)自身的性質(zhì)。

五、信息的“硬度”影響不同公共服務(wù)供給方式的效率

關(guān)于信息的第三方可證實性對于公共服務(wù)供給的影響還可以通過之前受到熱議的一則新聞看出: 2012年5月份北京公布了公廁管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定公廁里蒼蠅不得超過2只。事實上，這樣的標(biāo)準(zhǔn)并非特例，南昌市對公廁的管理標(biāo)準(zhǔn)是“公廁內(nèi)蒼蠅不多于3只”。雖然將蒼蠅的數(shù)量寫進(jìn)起到合同作用的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中看上去有些滑稽，但卻是政府管理部門的無奈選擇，因為相對于其他的反映公廁衛(wèi)生質(zhì)量的指標(biāo)信息，蒼蠅的數(shù)量還算“硬度”較高的。

因此，公共服務(wù)供給合同的執(zhí)行效率與在合同中選擇哪些信息來反映政府關(guān)心的多個維度上的目標(biāo)有關(guān)。一方面，關(guān)于公共服務(wù)的評價的維度本身就具有多樣性，除了之前提到的成本和質(zhì)量方面外，還包括公共服務(wù)供給的公平性。另一方面，反映公共服務(wù)供給的各個維度的信息也較為復(fù)雜。比如，就質(zhì)量方面而言，其本身也可能存在多個維度的評價，而且公共服務(wù)的質(zhì)量本身具有很大的主觀性，例如，我們以公眾的滿意度作為質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，那么如何找到能夠體現(xiàn)公眾滿意度的有“硬度”的指標(biāo)信息，事實上也是一個難題。

隨著不完全合同理論自身的發(fā)展——不僅研究事前投資激勵的效率問題，而且關(guān)注事后行動的效率問題(蔣士成，2008)，我們還會發(fā)現(xiàn)，合同的不完全性不只是影響到了上述政府雇員和外部私人承包方在公共服務(wù)的多個維度上的事前投資的努力程度。事實上，因為公共服務(wù)生產(chǎn)者的事后行動往往也是不可證實的“軟信息”，所以政府會面臨一個事后協(xié)調(diào)的問題。比如，一項公共服務(wù)可能不是一個部門或一個企業(yè)的事，它可能涉及到多個政府部門或多個企業(yè)，多種公共服務(wù)也可能會出現(xiàn)相互交織，這就出現(xiàn)了要求在它們之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的問題。而在不完全合同的條件下，這種協(xié)調(diào)的成本在公共服務(wù)外包的情況下可能非常巨大，因為政府不能像對待自己的雇員一樣命令參與公共服務(wù)外包的私人企業(yè)。考慮到這一點，一些政府也會選擇由內(nèi)部供給公共服務(wù)。

六、“智慧”的城市改變政府的邊界

我們之前的分析邏輯是:公共服務(wù)供給中信息的可證實性會影響公共服務(wù)供給合同的完全性，而合同的不完全是不同的公共服務(wù)供給模式之間存在效率差異的根本原因。所以，信息的可執(zhí)行性——“硬度”——無疑會影響到政府對公共服務(wù)外包的選擇。如果外部信息條件的變化(如信息技術(shù)的發(fā)展)改變了公共服務(wù)供給中多個維度上的信息的“硬度”，那么，這無疑會影響到政府對公共服務(wù)供給方式的選擇，從而影響到政府與市場的邊界。

目前，以新一代移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等為代表的新一代信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用不僅提高了生產(chǎn)效率，而且也在改變著城市的管理方式，使得城市更加智慧。自2008年底IBM提出智慧地球及智慧城市理念以來，國內(nèi)很多城市都推出了智慧城市建設(shè)規(guī)劃。所謂智慧城市，其實質(zhì)是以信息、知識為核心資源，以新一代信息技術(shù)為支撐手段，通過廣泛的信息獲取和全面感知、快速安全的信息傳輸、科學(xué)有效的信息處理，創(chuàng)新城市管理模式，提高城市運行效率，進(jìn)而改善城市公共服務(wù)水平。

城市的智慧化首先就是對城市運行進(jìn)行完整、準(zhǔn)確、及時、量化的信息收集，而大量可以存儲的信息不僅將使公共服務(wù)過程中原來不被觀察到和不能被證實的信息得以“硬化”，而且可以更方便的搜集過去難以得到的信息。比如說，反映公眾對公共服務(wù)滿意度的信息搜集和采集在以往是難以實現(xiàn)的，而新技術(shù)的發(fā)展則會改進(jìn)這一情況，即可以通過利用諸如移動互聯(lián)網(wǎng)等設(shè)備實時采集公眾對某項公共服務(wù)的滿意度信息。

這樣一來，一些過去導(dǎo)致合同不完全的難以被證實的“軟信息”變成可以被證實的“硬信息”，這就使得過去難以執(zhí)行的合同條款變得更加容易執(zhí)行，從而提高了“不完全合同”的“完全性”，從而使得政府——公共服務(wù)的購買者——更容易與公共服務(wù)的提供者締結(jié)可以被執(zhí)行的“激勵合同”。但是，這一變化對于政府是選擇內(nèi)部供給還是將公共服務(wù)外包的影響可能有兩個方面:一方面，如果信息技術(shù)的更廣泛和更深入的應(yīng)用使得政府可能與公共服務(wù)的提供者在公共服務(wù)成本削減方面締結(jié)強(qiáng)激勵合同，而質(zhì)量等其他方面的信息和合同不完全的屬性不變，這對政府的邊界的影響將是使政府更傾向于由政府內(nèi)部提供公共服務(wù)。另一方面，如果信息技術(shù)的應(yīng)用使得政府可能與公共服務(wù)的提供者在公共服務(wù)質(zhì)量方面締結(jié)強(qiáng)激勵合同。而如果在成本方面的信息屬性不變，這對政府的邊界的影響則是使政府更傾向于外包公共服務(wù)。

之前我們還論述到，公共服務(wù)涉及多個政府部門或多個企業(yè)，甚至多種公共服務(wù)交織出現(xiàn)，會提高政府管理、協(xié)調(diào)公共服務(wù)的難度或成本。這一問題在公共服務(wù)被外包情況下往往尤其突出。對于上述合同的不完全性導(dǎo)致的事后協(xié)調(diào)成本高的問題，城市的信息化和智慧化也會使之得到改善。因為，城市智慧化要求組建政府信息中心，建立市級數(shù)據(jù)庫，改變目前政府各級部門所處的信息孤島的狀況。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，尤其是云計算的發(fā)展使得政府信息中心并不需要將存放于各部門的龐大原始數(shù)據(jù)搬到自己的機(jī)器中，而是使這些數(shù)據(jù)庫保持實時連接，并統(tǒng)一到同一個數(shù)據(jù)平臺上，按照使用目的或主題進(jìn)行分類，以便于查找和調(diào)用，同時也對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和提煉。這樣一來，建立在經(jīng)提煉和整理后的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的多部門數(shù)據(jù)分析和協(xié)調(diào)也成為可能。而在未來，借助于新一代的物聯(lián)網(wǎng)、云計算、決策分析優(yōu)化等智慧技術(shù)，通過感知化、物聯(lián)化、智能化的方式，可以將城市中各領(lǐng)域、各子系統(tǒng)之間的關(guān)系更加協(xié)調(diào)地整合起來，使之可以指揮決策、實時反應(yīng)和協(xié)調(diào)運作(鄭立明，2011)。這無疑會使得政府在協(xié)調(diào)多個政府部門或多個企業(yè)、以及多種交織的服務(wù)時變得更為容易，也就是說，能夠降低這類協(xié)調(diào)的成本。而這將促進(jìn)政府更多地選擇外包公共服務(wù)的生產(chǎn)，從而改變政府與市場的邊界。

說明:本文獲得國家自然科學(xué)基金項目“企業(yè)研發(fā)外包組織模式與控制權(quán)分配研究:基于創(chuàng)新的交易成本視角”(71002051)，華東理工大學(xué)探索研究基金項目“企業(yè)研發(fā)的最優(yōu)組織模式研究:從市場到一體化”的資助。

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責(zé)任編輯:包 焱