對穩定縣域農村合作金融政策的再思考

摘 要：穩定縣域農村信用機構政策是當前農村信用合作社改革主要原則。在分析穩定縣域政策源起與發展之后，本文對穩定縣域政策利弊作了全面分析。對于如何完善穩定縣域的政策，提出了從提升農村合作金融機構可持續發展競爭力角度來理解與執行，對這一政策前提假定及影響效果需要認真求證、在執行中應鼓勵創新，而不能拘泥于教條等建議。

關鍵詞：金融改革；縣域金融；農村合作金融機構

中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0082-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.21

穩定縣域農村金融已成為當前農村信用合作社改革“基本國策”。穩定縣域農村金融這個政策的本質就是一個集權與分權問題，因省農村信用社聯合社（以下簡稱省聯社）與轄內機構之間共享一個正式銀行所擁有人權、財權、物權與事權四種權力（也正是這種權力共享與分割體現了農村信用社不同于其他商業銀行之處，從而造就農村信用社機構改革艱巨性），穩定縣域本質問題就是省聯社與縣域機構之間權力如何分割，也意味著省聯社應充分尊重縣域機構獨立經營自主權，保持經營管理權的下沉。同時，省聯社鑒于農村合作金融機構（以下簡稱縣域農合機構）作為獨立小銀行機構存在先天劣勢，應大力加強服務職能，以彌補縣域機構經營先天不足，這也是省聯社存在于農村合作金融體系中最深刻的市場化基礎，也是國務院所強調“淡出行政管理職能，強化服務職能”政策基石。

在我國農村信用社改革實踐過程中，因各省經濟發展情況不一，且各轄內機構自我規范與管理能力不一，導致各省聯社與其轄內的縣域機構集權與分權程度也表現出明顯的差異。如有些省聯社實質性擁有大額貸款審批權，有些省聯社卻沒有；一些省聯社統籌管理全省營銷宣傳和標識，而另一些省聯社的轄內機構卻擁有獨立企業形象識別系統（CIS）[1]。當然，這種集權與分權的“度”并無過錯，檢驗這個“度”的唯一有效標準應是否有利于縣域農合機構長遠可持續發展。

當然，鑒于在深化改革階段農村信用合作社已取得重大發展，縣域機構在財務指標上已得到大大改善，自主管理能力也顯著增強，內部人控制已顯著減弱，因此省聯社“少管”自然是一種發展趨勢，省聯社由管理轉向服務也是大勢所趨。

對于穩定縣域的政策，無論是從金融理論還是實踐角度，對其合理性是值肯定的。然而，對于一個放之全國皆準的政策出臺，需要認真求證與研究，也應注意其適合環境的變化，不能固化成為教條。應看到對于穩定縣域這一政策，更多源于監管層意愿，服務于支農與服務中小微企業大局目標，較少從政策執行主體――各農合機構角度來考慮政策的利弊。基于此，本文對“穩定縣域”進行全面辯證的思考，并對其利弊做一個全面分析，在此基礎上提出完善穩定縣域政策建言。

一、穩定縣域農村合作金融政策的源起

穩定縣域，保持縣級聯社的獨立法人地位政策最早起源于《中共中央國務院關于進一步加強金融監管，深化金融企業改革，促進金融業健康發展的若干意見》（中發[2002]5號）一文： “農村信用社的行業管理應主要以縣聯社為單位進行，不在全國按行政區劃層建立農村信用社的行業管理組織。”在當時背景下，結合2003年深化農村信用社改革試點方案推出實際背景，以縣為單位統一法人工作尚未開展，此政策只不過以往改革政策的順沿，監管層并無給予特別關注。

但在重慶農村商業銀行籌建方案的審批過程中，中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）對重慶市政府提出全市統一法人的方案表示支持。銀監會認為，重慶市是統籌城鄉綜合配套改革試驗區，作為地方金融機構，重慶市農村信用社的改革必須立足于重慶市的發展戰略，堅定服務“三農”的宗旨和服務中小企業、服務縣域經濟的市場定位，將重慶市農村信用社通過新設合并方式組建重慶農村商業銀行，既可壯大農村信用社的資本實力和經營實力，完善法人治理，徹底解決目前省聯社履職過程中的各種法律和體制困擾，又可保持各縣區分支機構經營管理的靈活性，增強服務功能，更好推進城鄉統籌發展。但中國人民銀行卻對此方案不完全認同。在中央各部委意見會簽中提出：“對重慶市進一步深化農村信用社改革方案不提反對意見，持保留意見。”

正因為重慶農村商業銀行審批過程中中國人民銀行與銀監會對保持縣級聯社獨立法人地位的分歧，使這個問題引起前所未有的關注，并且在2008年中央“一號文件”特別予以體現：“繼續深化農村信用社改革，加大支持力度，完善治理結構，維護和保持縣級聯社的獨立法人地位。”從此，穩定縣域，“保持縣域聯社獨立法人地位”成為當前農村信用社改革第一條戒律。

二、穩定縣域農村合作金融政策的利弊辨析

（一）保持縣域機構獨立法人地位的積極作用

1.促進縣域經濟的發展。目前，我國70%的人口和98%的中小企業都在縣域?？h域經濟成為農村信用合作社開展信貸活動的主要平臺和服務對象、重要的盈利來源。農村信用社是縣域中絕對的金融服務主力軍。保持獨立法人地位，有利于發揮天生的組織結構少、信息傳遞鏈短以及基層信貸經理的代理成本低等特點，在獲取“軟信息”方面有先天優勢，融資成本低，從而有利于其支農和服務中小微企業金融服務的發展[2]。

2.有利于激發縣域農村信用社經營自主積極性與經營靈活性。經營自主權與信貸審批權力下移都會提高縣級農村信用社高管積極性與自主性，也可以針對當地經濟發展靈活推出經營政策、業務品種，因地制宜地出臺相關政策與激勵措施，對外部的經營環境變化能做出靈活快速反應與調整。

3.為縣域機構定位社區性銀行提供產權保障。農村金融需求多呈“短”、“小”、“頻”、“散”，即期限短、頻率高、數額小、服務對象分散，因而在產權形式上應立足于區域性，社區性、反應快的小銀行。保持縣級聯社獨立法人地位為農村信用社產權模式提供了保障。

（二）保持縣域聯社獨立法人地位的消極影響

1.為地方政府干預經營提供可能性。農村信用社按行政區劃分，一般只有本區經營，業務都是在本地開展，因而形成人緣、地緣的競爭優勢，但農村信用社呈強政策性，并且在業務拓展、政策支持與金融生態環境建設等方面都需要本地政府大力支持，保持縣域聯社獨立法人地位為本地政府干預經營提供可能性。并且地方政府干預農村信用社沖動較大，因為隨著我國流轉稅制改革的進行，以稅收為支撐的地方政府財政相對集中能力下降，而與此同時，以民間儲蓄為支撐的銀行金融能力卻迅速加強，由此出現了“弱財政、強金融”的格局，此格局出現的直接結果是地方政府通過行政或者其他超經濟的手段對“產權不清”的銀行金融資源進行爭奪，力圖將銀行作為支撐政府運行的“第二財政”。而且在許多縣域，農村信用社是唯一的區域性、易于控制的銀行。

2.抗風險能力弱。一是長期以來，農村信用社眾多獨立分散的小法人由于經營規模小、管理基礎薄弱、人員素質低等導致自身抗風險能力非常弱，并且內控管理能力低下。二是限于地域與產業集群效應越來越明顯，某個產業興衰容易引導經濟波動，也容易形成農村信用社區域性金融風險，如陶瓷縣、小五金縣、煙花縣、小商品縣等。而且各縣域農合機構因是獨立小法人，在規模、行業、區域等方面無法形成有效金融風險分散機制。三是缺乏應有防范風險手段。地處縣域的農村信用社資產質量差，內控制度與手段不完善，整體健康度低，同時也缺乏應有抗風險必備手段，出現金融風險只能依賴中央銀行再貸款，沒有大銀行系統性抗風險能力，并且缺乏行業性系統救助機制，全靠國家信用作為最后的“防火墻”。

3.無法形成有效競爭力。農村信用社雖然擁有社區性銀行優勢，但在業務競爭也存在諸多不足。與大銀行相比，單個法人農村信用社在經營規模、人才、手段等方面存在明顯劣勢。要克服這些劣勢，就要加強信息化建設、業務研發、新產品研發推廣、營銷與公共關系協調，而這些活動往往單個聯社無法開展。同時，隨著農村經濟發展，農村金融需求也呈多元化與差異化的特征，比如客戶有全省或全國性結算需求，還有理財、電子銀行等個性化金融服務，單個縣級聯社是無法有能力滿足這些日益變化的金融需求。

4.省級政府作為農村信用社的風險“兜底人”，在農村信用社仍存在大量歷史不良，轄內還有許多不具備可持續發展能力機構的現實情況下，保持縣域機構的獨立法人地位難度很大。一方面，國家將農村信用社作為振興農村經濟的手段，帶有強烈政策性。另一方面，政府又對支農政策性產生虧損卻沒有完整系統政策扶持體系，并且將農村信用合作社管理權下放給財力較弱的省政府。而且盡管中央政府出臺了票據置換不良的扶持政策，但農村信用社依然還有巨大存量歷史包袱和諸多隱性不良，并且最令人擔憂如果沒有各級政府的支持，這些農村信用合作社解決歷史遺留包袱將成為“不可能完成任務”。省級政府作為農村信用社管理與風險處置最后裁決者，從它的利益的角度出發，將發展較好聯社與發展較差的聯社兼并重組，通過機構整合，實現規模經濟來實現集體解困，是當今發展條件下較有可行性的自救方法，保持縣級聯社獨立法人地位難度卻加大了。

三、完善穩定縣域農村合作金融政策

總之，穩定縣域政策充分體現了我國農村金融改革一貫內在矛盾性：改革目標商業化與政策性沖突，這也是世界農村金融改革發展一直無法走出循環邏輯：政府出于對農村金融發展的需要，一再強調農村金融機構應加大對農戶和中小企業服務支持力度，而這些服務對象又具較高服務成本與金融風險，是諸多正規金融機構排斥對象。在這種情況，政府和監管機構會使用“威迫利誘”方法引導金融機構。當前我國監管機構對涉農金融機構實施較低存款準備金率、稅收優惠等政策支持就屬于“利誘”。然而，對于一個已市場化，自主經營的金融機構來說，這種“威迫利誘”組合拳的效果往往不近如人意[3]。所以，如要增強穩定縣域的政策實際效應，應從以下幾個方面加強研究。

（一） 從提升農合機構可持續發展競爭力角度來理解與執行政策

對于農村信用合作社改革，銀監會提出三個“有利于”的標準，即：“有利于農村合作金融可持續發展、有利于防范化解風險、有利于促進當地經濟發展和新農村建設?！睉吹剑@三個“有利于”標準是務實的，也是至善的，從長期來看，是辯證統一邏輯的整體。然而，也應看到三個“有利于”至善的標準在某些時點上是無法同時實現（在經濟學分析，就存在短期目標與長期目標無法均衡的問題）。在此情況下，對農村信用合作社改革目標就應有所取舍。在已確定農村信用合作社走股份制道路的前提下，不管現在出臺穩定縣域政策，還是強調省聯社由管理轉向服務政策導向。首要的目標應是三個“有利于”中的第一個：“有利于農村合作金融可持續發展”。農村信用合作社改革首要的目標是變成有市場競爭力，可持續發展的市場主體。所以，對于穩定縣域的政策，我國農村信用合作社改革歷來強調的“因地制宜”的原則，應從提高農合機構可持續發展競爭力角度來執行這一政策。

（二）對這一政策前提假定及影響效果需要認真求證

首先，對于穩定縣域這一適合于全國農村信用合作社改革的政策，對其理論假定、前提效果都需要嚴格科學求證。在理論上，對于“保持縣域機構獨立法人地位”這個政策理論支持也并非毫無爭議。盡管從理論來看，“保持縣域機構獨立法人地位”這個政策有“小銀行優勢（Small bank Advantage）”理論①做支撐，然而，“小銀行優勢”本身也并非為理論界普遍接受，也有許多金融學者也提出了不同看法，他們認為大銀行具有信息成本跨期分擔優勢、信息技術優勢以及網點優勢，因而更易于與中小企業與本地居民建立長期穩定的合作關系。

其次，“保持縣域機構獨立法人地位”實際政策效果也需進一步論證。如按照“保持縣域機構獨立法人地位就能提高支農和中小微企業效果”的邏輯，也意味著農村信用社已往的支農效果不錯。在2003年啟動深化改革試點工作以前，農村信用社多為三級或者四級法人，這段歷史沒有證據表明農村信用社因法人層級較低就起到很好支農和中小微企業的效果。總之，作為一個全局性監管政策，應對其政策影響及效果應進行大規模數據調查和細致的研究。

（三）監管層對政策執行存在一定偏差

在實際執行過程中，對于那些縣域經濟發達的農合機構來說，農村金融需求早已是高度商業化，不再是傳統農村金融需求，需要開放的大市場金融供給對應服務金融機構有較大規模與較高服務能力，保持獨立法人地位從長遠來看并不一定就是最合適的發展模式。從珠三角、長三角等城鎮化水平高，農村經濟發達地區農合機構發展實際情況可以得出這一點。對于這些機構，在其與國有大型商業銀行、股份制銀行市場競爭中，基于人緣、地緣等本土優勢建立競爭力在慢慢削弱，快速反應能力并不能掩蓋其服務于城市金融能力不足。監管層試圖通過保持法人層級下沉和加強省聯社對其服務能力的支持，通過差異化、特色化市場定位保持足夠的競爭力，形成特色化經營機制。然而在我國金融市場中，嚴格意義上有特色、差異化的小銀行很少。在利率市場化之后，這種狀況可能會得到根本性改變。對于這些地區農合機構來說，把法人層級做高，做強做大才是唯一有效商業模式。目前這些農合機構競爭力并不顯著，保持這些機構獨立法人地位是否正確也需要時間來證明。

穩定縣域這個政策問題表現最突出的是在縣域經濟相對落后的地區，這些地區農業占比大，金融需求呈“短、小、頻、急、散”等傳統特點。對于這些縣域農合機構，本應保持獨立法人地位，但這些地區往往又是歷史包袱重、資產質量差的潛在金融風險隱患區。監管層忌憚于金融風險的壓力，出臺《關于高風險農村信用社并購重組的指導意見》，其他金融機構可以通過控股、參股，甚至采用兼并重組方式對這些機構進行投資，獨立法人地位自然難以保持。

（四） 執行政策應鼓勵創新，而不能拘泥于教條

1.對于保持縣域法人地位穩定，做成社區性銀行是不是廣大農合機構實現商業可持續化發展有效組織保障的問題。筆者認為，穩定縣域既滿足了國家對農村金融供給布局的需要，也滿足了政府做大做強農村經濟的政治訴求，但它是否有利于農合機構可持續化發展？在穩定縣域的同時，政府應給予什么樣配套改革措施？這些都需要監管層仔細研究的，因為穩定縣域是當前農村信用合作社改革的根本性法則，它的影響是全局性。

2.如何協調“該保持獨立法人地位不能保持，不該保持法人地位又強行要求保持法人地位穩定”的問題。一些縣域法人機構迫于金融風險的需要，其他金融機構可以對它進行控股或參股，甚至兼并重組，自然難以保障獨立法人地位的穩定。事實上，從世界合作金融發展歷史來看，在農村經濟特征明顯地區，保持縣域法人獨立地位是必要，也是必需的。當本地經濟發展到一定水平，商業化城市金融特色明顯時，小法人的劣勢越來越突出。如何協調解決這種實際矛盾，也需要監管機構通過務實求真的方法加以解決。

3.鼓勵創新，實踐出真知。從我國的改革經驗來看，“從干中學”是最有效改革工作推進方法。所以鼓勵創新，允許先行先試，不拘泥于教條也是當前農村信用合作社改革必要指導思想。對穩定縣域政策效應，監管機構可以通過選擇全國典型樣本，在控制條件下多方實驗與驗證，從中比較，從而更好地完善這項政策，更科學地指導農村信用合作社改革。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]王碩平.進一步深化廣東省農村信用社改革若干問題探討[J].南方金融，2009（11）.

[2]肖四如.農村信用合作社改革發展若干問題探討（上）[J].銀行家，2007（6）.

[5]張宇哲.農村信用合作社改革新關口[J].財經，2009（10）.