巴塞爾協議 III在發展中國家的實施及其影響

摘 要：本文對巴塞爾協議III的實施現狀進行了評述，并基于發展中國家積極性不高的現狀，從巴塞爾III在發展中國家的適應性、特殊性導致的實施巴塞爾III負面影響的加劇以及發達國家實施巴塞爾III可能為發展中國家帶來的溢出效應這三個視角分析了實施巴塞爾III對發展中國家的影響，并基于此給出了在發展中國家實施巴塞爾III的政策建議。

關鍵詞：逆周期資本；東道國；流動性覆蓋率；凈穩定資金比例

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0050-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.13

巴塞爾系列協議（1988年的巴塞爾協議I、1996年的巴塞爾協議I.5、2004年的巴塞爾協議II、2009年的巴塞爾協議II.5和2010年的巴塞爾協議III）自誕生之日起，便將自身的適用范圍定義為國際活躍銀行。然而，在各國對巴塞爾系列協議的實踐中，其適用范圍卻遠超過了國際活躍銀行的范疇。同時，隨著發展中國家在世界經濟中地位的不斷提升，制定巴塞爾系列協議的巴塞爾委員會，其成員國也已經由1998年時的十個歐美和日本等發達國家擴展為包括中國、印度、巴西等發展中國家在內的27個國家或地區。作為巴塞爾委員會成員國，特別是G20成員國，在享有政策討論權的同時也承擔了率先實施巴塞爾協議的義務。從目前巴塞爾委員會各成員國的實施情況來看，大部分發達國家已經正式公布了巴塞爾III的實施草案，日本已經正式公布了最終的實施方案；而發展中國家實施相對較為緩慢，阿根廷、土耳其等5國至今仍未正式公布實施草案。究其原因，一方面，發展中國家或地區具有與發達國家不同的經濟金融發展特征，很難用相同的標尺對其進行衡量和監管。另一方面，針對國際活躍銀行而制定的監管規則對發展中國家，特別是對發展中國家的中小銀行而言適應性有限。因此，如何在G20的發展中國家中推進巴塞爾系列協議，特別是危機后提出的巴塞爾III，在加強全球金融監管的同時盡量減少對當前經濟的沖擊，并充分體現巴塞爾協議在各國的適應性，是巴塞爾委員會以及各國監管當局密切關注的問題。此外，與已經實施了巴塞爾II的歐洲國家不同，大部分發展中國家尚未實施巴塞爾II，所以同時面臨著從巴塞爾I直接過渡到巴塞爾III的挑戰。

一、巴塞爾III在發展中國家的實施現狀

自2010年12月巴塞爾委員會正式推出巴塞爾III之后，根據其對G20各成員國于2013年之前發布相關實施草案的規定，目前全球各成員國對巴塞爾III的實施已全面進入了實質性階段。根據2012年6月巴塞爾委員會提交G20峰會針對28個經濟體（包括巴塞爾委員會27個成員國和歐盟）的研究報告總結，在2012年5月底之前①。沙特阿拉伯、日本和印度對巴塞爾III的實施推動較快，已經先后公布了監管協議的最終實施方案，其中印度、日本將先后與2013年1月和2013年3月正式實施巴塞爾III。截至2012年5月末之前，加拿大、德國、中國、南非等18個國家都已正式公布了巴塞爾III的實施草案，而韓國、印度尼西亞、中國香港等7個經濟體尚未公布正式的實施草案。從整體上看，大部分成員國都處于征求草案意見階段到制定最終實施方案的過程中，目前成員國內部還沒有國家開始正式實施巴塞爾III。

將發達國家和發展中國家進行區分，發達國家實施巴塞爾III的積極性更高，并與巴塞爾III內容及要求更為一致，改動也較小。發展中國家則相對較為滯后，同時對巴塞爾III的監管內容及要求改動較多。從發展中國家的實施情況來看，印度、沙特阿拉伯的實施進度最快，最終的實施方案已經發布，距離正式實施也為期不遠。而金磚四國中其他三個國家：中國、巴西、俄羅斯，目前中國和巴西已經正式公布了實施草案，而且中國也已于2012年6月公布了資本監管相關內容的最終實施方案；俄羅斯的實施草案也將于2012年下半年正式公布。但是相對發展中國家，發達國家在巴塞爾III的實施過程中更為積極、迅速。在7個尚未正式公布實施草案的國家中，除美國、中國香港外，其他5個均為發展中國家（經濟體）。然而中國、印度等金磚四國受到強力的經濟增長和金融環境日趨成熟等條件的驅動，實施巴塞爾III的積極性明顯高于其他發展中國家。

發展中國家在實施巴塞爾III中表現出的猶豫不決和行動遲緩是具有其內在原因的。從各國的經濟環境來看，發達國家在實施巴塞爾III中具有顯著的成本和技術優勢，各項監管條款都具備明顯的針對性。但由于大部分發展中國家金融市場相對不成熟、經濟環境波動較大等特點。筆者將從三個視角分別闡述巴塞爾III在發展中國家可能存在的不適應性和負面影響。

二、巴塞爾III的相關要求在發展中國家缺乏適應性

巴塞爾協議是針對國際活躍銀行所提出的，雖然其在近期的實施中范圍逐漸擴大，但是其政策制定的出發點還是圍繞著國際活躍銀行展開的，這在一定程度上為發展中國家的全面實施帶來了不適應性。另一方面，巴塞爾II.5和巴塞爾III都是針對美國次貸危機引發的國際金融危機展開的，其關注的主要對象也是歐美金融體系在危機中暴露出的不足。因此，將巴塞爾III的監管標準照搬到發展中國家顯然是一種“西方生病，東方吃藥”的做法，并不利于發展中國家金融體系的健康發展。

在發展中國家過早加強衍生品場外交易市場的監管可能會阻礙經濟金融的繁榮。金融衍生產品交易，特別是場外金融衍生產品交易，在危機中顯現了較高的風險隱患。巴塞爾委員會要求對金融衍生產品的場外交易市場實施更為嚴厲的監管措施，然而，大部分發展中國家的金融衍生品市場還處于剛剛起步階段，對其實施過于嚴苛的監管可能反倒會阻礙衍生產品的發展，從而不利于衍生產品在金融市場中發揮其應有的潤滑劑和資產定價等作用。即使是對于那些衍生品場外交易市場已經成型的發展中國家來說，對于衍生產品的監管也應該視其發展狀況和程度而定，當其沒有發展成為系統重要性金融工具時，對其如何采取監管也需要不同視角的考量。

判斷經濟周期的前瞻性指標可能缺乏國際一致性。在巴塞爾III逆周期資本監管指標的選擇中，目前巴塞爾委員會建議使用信貸/GDP這個指標對于當前的經濟周期進行前瞻性的判斷，然而該指標對大部分發展中國家并不適用。對于發展中國家來說，經濟增長速度相對較快，經濟增長的波動性也較大，且在經濟運行中常運用計劃性等強制性手段進行信貸調控，因此簡單運用信貸/GDP這一指標很難準確衡量發展中國家在當前經濟發展速度和波動條件下的信貸深度。因此，發展中國家在實施巴塞爾III逆周期相關要求時，可能更多選擇違約概率等其他表征經濟金融周期的指標以完善逆周期資本監管框架[1]。

流動性覆蓋率（LCR，優質流動性資產儲備/未來30日的資金凈流出量，不低于100%）和凈穩定資金比率（NSFR，可用穩定資金/業務所需的穩定資金，不低于100%）是巴塞爾III新提出的兩大流動性監管指標。針對危機前流動性風險監管的缺失，這兩大指標對商業銀行的流動性管理提出了新的約束。然而其中某些細節定義對于發展中國家來說并不適合，從而導致發展中國家對LCR和NSFR相關監管體系的構建并不十分熱衷。一方面，優質流動性資產的缺失可能在客觀上導致發展中國家銀行的流動性無法滿足監管要求。巴塞爾III中對優質流動性資產進行了較為詳細的描述，一般來說，政府債券是最好的優質流動性資產。但是某些發展中國家的國債發行量較低，為滿足新標準的要求，商業銀行可能不得不大幅持有本身就較為稀缺的國債。而企業債券只有達到AA-的評級才能被稱為優質流動性資產，對于大部分發展中國家來說，由于國家的主權評級不高，具備AA-評級等級的企業債券也十分稀缺。這樣，由于金融市場中的優質流動性資產的流通量非常稀少，從而使得發展中國家很難實現巴塞爾III中關于流動性監管指標的最低要求。為此不少發展中國家不得不大量引入發達國家發行的政府債券，然而導致較為顯著的匯率風險。最終使得流動性監管變得形式化和機械化，而并沒有真正起到監管的目的。另一方面，巴塞爾III對金融資產流動性，特別是優質流動性資產和穩定資金的劃分并不適用于發展中國家。例如，在沙特阿拉伯、南非等國家，國有機構股票、大額資金等都被視為其穩定性最高且質量最好的資金來源，但是這些金融資產在巴塞爾III中卻并不被視為優質、高穩定的流動性資產。同時為滿足LCR和NSFR最低要求，商業銀行不得不進行更多的短期小額貸款、放棄長期大額貸款，從而可能對實體經濟的長期、穩定發展形成了較為顯著的挑戰，造成資金的結構性短缺。

三、發展中國家的特殊性加劇了巴塞爾III實施的負面影響

巴塞爾III的實施雖然有利于防范類似金融危機的再爆發，但可能會對短期經濟復蘇造成沖擊，還可能對相關金融業務發展形成壓力。然而結合發展中國家特有的經濟金融特征來說，這些短期的、局部的負面效應可能被放大了，甚至會不利于發展中國家的經濟發展。

對于盈利來源和資本補充機制單一的發展中國家銀行來說，監管要求的提高可能倒逼銀行選擇簡單粗放的規模擴張模式以達到合規要求，從而加劇了金融體系的大而不倒問題及其帶來的道德風險。在巴塞爾III中，較高的資本要求使得商業銀行不得不在控制分母的同時大大提高盈利能力，然而分母的控制將導致無法更多涉足相對高風險的借貸業務，從而帶來盈利水平的降低。由于發展中國家商業銀行的業務模式較為單一，特別是在利率管制和匯率管制等尚未實現自由市場的經濟體中，可能被倒逼走上一條盲目擴張，追求簡單業務的規模已追求利潤的發展道路。而在集中度較高的市場中，可能使得原本的規模就已較大的銀行或系統重要性銀行借助自身強大的龍頭地位和品牌效應，進一步擴大市場影響力及市場份額，從而加深銀行的大而不倒程度及其帶來的道德風險，加大監管當局對其進行監管的困難。

巴塞爾III的相關規定在一定程度上限制了貿易融資的發展，這對更多依賴貿易融資的發展中國家來說，負面影響可能更為深遠。貿易融資的發展能夠有效提升發展中國家的信貸能力，促進國際貿易的發展和國際資本向發展中國家的流動。在巴塞爾III關于杠桿率和流動性等監管指標的規定中，對于風險較低的貿易融資給予了較高的權重設定，從而可能會阻礙貿易融資的發展，特別是使得資產較小的客戶受到較大的影響。在杠桿率計算的過程中，包括貿易融資在內的大部分表外資產一并被賦以100%的轉換系數，但是由于貿易金融具備風險低、期限短等特點，因此相對較高的轉化系數明顯限制了貿易金融業務的發展。雖然2011年10月巴塞爾委員會調低了貿易融資等此類業務的風險權重，但整體來看，該業務所需資本仍然過高，其造成的貿易融資成本的提高及業務量的降低，不利于所在國的發展，尤其對于一些貿易金融發揮極為重要作用的發展中國家。

巴塞爾III的實施并未解除監管體系對國際評級機構的過分依賴，而這對于自身評級較低的發展中國家及其金融機構來說較為不利。無論是在計算風險加權資產還是流動性監管指標的過程中，不同評級水平的資產在計算中都分配有不同的計算權重。因此，評級水平的高低在很大程度上影響著監管資本和經營成本的高低。然而包括穆迪、標普等大型國際評級機構在內的評級體系都規定，任何機構的信用評級都不會高于其所屬國家（或地區）政府的主權信用評級。即使是對于風險水平相當的機構，高信用評級國家的機構往往比低信用評級國家的機構所獲得的信用評級要高。因此，由于不少國際活躍銀行注冊國的評級往往為AAA和Aaa級，因此其子公司即使在面臨相同的風險暴露情況下，也會由于其東道國信用評級較低，可能會要求比母國標準下更多的資本準備。不少發展中國家認為，國際評級機構過分低估了其金融環境的穩定性，這種信用評級上的國別歧視可能會導致商業銀行不得不采用高利差的形式以抵消評級較低帶來的高成本。

監管的本土效應依然存在，東道國經濟可能會受到母國或母行的影響。目前，全球系統重要性銀行及金融機構在發展中國家起到的作用日益重要，為此，這些金融機構的子公司所在國在應對突發經濟問題及經濟政策的制定過程中理應得到相應的知情權。然而受到本土效應的影響，大部分發展中國家在這方面都沒有對全球系統重要性銀行或機構做出應當的信息披露。這時，由于這些子行在東道國金融市場中發揮著重要作用，其對突如其來的金融政策或監管標準的滯后反應勢必會導致東道國金融體系的動蕩。

四、發達國家實施巴塞爾III對發展中國家產生的溢出效應

巴塞爾III的實施都會給各國金融環境乃至經濟環境造成不同程度的影響，更為重要的是，隨著金融全球一體化的不斷發展，各國金融聯系的不斷加深，在發達國家實施巴塞爾III的過程中可能為發展中國家金融體系帶來的溢出效應值得引起發展中國家的充分關注。

巴塞爾III中資本監管的實施為國際活躍銀行帶來了經營管理的難題，使其子公司無法為東道國繼續提供有效的經濟金融服務。不少國際活躍銀行，如花旗、匯豐等，在某些發展中國家金融體系中發揮著較為重要的作用，有些甚至達到了系統重要性銀行的標準。一般來說，這些國際活躍銀行子公司100%的股權可能都由其母公司所有，這將導致這些子公司無法輕易通過可轉債等資本工具獲得大額融資，從而造成這些子行經營成本的大幅提高，導致其不得不采用提高借貸門檻、降低存款利率等方式獲取成本補償，這在一定程度上導致子公司在與東道國銀行競爭中處于不利地位。同時，由于這些國際活躍銀行的母公司在制定政策、發行資本工具等過程中并不能完全考慮不同成員國在資本監管標準的不同，因此子公司在所在國發行金融產品、發放貸款及風險評估的過程中可能會受到東道國監管部門的逆向制約甚至喊停。從而導致這些子公司其無法為東道國繼續提供金融服務，為其經濟金融的發展帶來一定的負面影響。

在杠桿率指標的監管壓力下，發達國家所采取的去杠桿化行為可能對發展中國家的經濟發展造成負面影響。巴塞爾III中杠桿率指標及其配套監管措施的推出使得發達國家的去杠桿化進程逐漸加速，這不僅導致了發達國家自身流動性環境的惡化，其去杠桿化過程中產生的溢出效應也通過流動性的傳染影響了發展中國家的資本市場和銀行體系，加劇了發展中國家金融市場的動蕩。同時，發展中國家的某些大型銀行業會受到杠桿率監管指標的影響，為了滿足監管需求從而降低信貸供給，進一步加劇了衰退市場中的流動性緊縮。

五、政策建議

巴塞爾III的制定與實施，不僅標志著國際銀行業監管改革的方向，也代表國際金融體系改革的大方向。在全球金融一體化和監管合作日益密切的大環境下，發展中國家如何充分發揮自己的話語權，在實施國際統一標準的同時充分考慮本國金融體系的適應性，使得本國金融體系既能吸取發達國家的經驗教訓，保持競爭中的后發優勢，又能保護本土經濟金融秩序，使其處于萌芽狀態的金融體系得以健康穩定發展是當前的一個重要課題。首先，針對國際金融監管標準中不適應本土金融體系之處應加以識別，并充分運用監管當局的自由裁量權進行調整。其次，充分意識到國際監管標準可能帶來的諸多負面影響，并結合本國經濟金融的實際狀況對其進行評估，盡可能地進行弱化和改善。最后，對于發達國家可能造成的溢出效應做到早識別早防范，切斷或控制風險的傳染路徑，保護本國金融體系持續健康發展。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]巴曙松，朱元倩.2011.巴塞爾資本協議III研究[M].北京：中國金融出版社，2011.