區域工業化、城鎮化時期耕地保護問題研究

摘 要：工業化、城鎮化對耕地的影響要受到資源稟賦、工業化進程、工業化模式等因素影響。由于資源稟賦、工業化進程、工業化模式存在差異，美國、日本工業化過程中耕地面積呈現出截然不同變化態勢。中國在資源稟賦上、工業化模式上和日本有很大相似性。從區情角度看河南省是中國縮影，肩負著國家糧食安全的重任，其耕地面積和建設面積呈明顯的反方向變化。控制建設用地擴張、集約使用土地和優化產業結構是河南省保障耕地占補平衡的有力措施。

關鍵詞：工業化；城鎮化；產業結構

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.11

最早有關工業化實質的描述可追溯至威廉·配第的“不同產業的利益差異會驅使勞動力從農業部門轉向工業部門”。基于此庫茲涅茨提出隨著時間推移和經濟發展農業產值比重會逐漸降低，與之伴隨工業產值比重逐漸增加。城鎮是工業化發展的載體，伴隨工業化的發展，城鎮聚集起大量的工業、服務業的從業人員，這也就是理論上所說的城鎮化。所以，衡量工業化水平通常會用第二產業增加值比重或者第二產業從業人員比重；衡量城鎮化水平通常會用城鎮人口占總人口比重。

一、美國、日本的工業化、城鎮化與耕地變化

理論界一般認為工業化過程中對土地資源消耗大致呈現“S”型曲線。同時也承認工業化、城鎮化對耕地面積的影響受到諸如土地資源的豐裕程度、工業化階段、工業化模式、經濟體制、政治體制等多種因素影響[1]。美國和日本在戰后無論是資源稟賦還是工業化階段、工業化模式都存在很大不同（見表1），所以戰后美國和日本的耕地呈現兩種截然不同的態勢。

由于美國土地資源豐富，存在大量未開發利用的土地，隨著工業化、城鎮化推進，需要大量建設用地，未開發土地逐漸被利用，未侵占耕地。二戰前美國在經歷工業化高峰期，耕地面積隨著農產品需求增加也相應增加。二戰后美國工業化進入了以技術和知識投入為主的階段，工業化進入成熟階段，糧食價格穩定，耕地面積也表現為平穩發展的態勢。日本國土資源狹小、人口眾多、耕地后備資源少。戰后日本進入工業化高峰期，為了恢復在國際上地位，在選擇經濟起飛的主導方向時選擇了重工業。這種經濟增長模式的弊端是片面情調重工業，輕視農業。隨著工業化、城鎮化加速必然要求建設面積大量增加，加之耕地后備資源稀少，建設面積侵占耕地，所以二戰后日本耕地變化表現為耕地減少數量不斷增加，而后平穩減少的特點[2]。中國現在也正在經歷經濟增長的起飛階段，同日本相似也是土地資源稀缺、人均耕地面積狹小的國情。中國的耕地面積近年也是呈減少趨勢。如果對建設用地的粗放利用不加控制，耕地面積減少可能會突破“18億畝紅線”，中國糧食安全無法得到保障。

二、區域工業化、城鎮化與耕地變化——以河南為例

河南省是目前中國國情的縮影。目前河南省已進入工業化中期階段[3]。2009年河南省土地總面積16560 khm2，其中耕地①面積8081khm2（12121.88萬畝）占土地總面積的48.8%。耕地總面積所占比例為全國最高的省份之一；人均耕地0.0867hm2（1.29畝），低于全國平均水平。河南省的常用耕地面積1990—2008年分別為：6933、6920、6888、6871、6830、6806、6786、6773、6834、6826、6875、6907、7263、7187、7178、7201、7202、7202、7202khm2，呈現先減少、后增加、最后逐漸趨于穩定的趨勢，主要是受以下三個關系影響。

（一）工業化水平與常用耕地面積

從圖1②可以看出，1990—2000年河南省的工業化水平和常用耕地面積反向變化關系較明顯。隨著工業化水平的提高，建設用地需求增加，新增耕地面積逐漸減少。受亞洲金融危機影響，1997年河南省在全國經濟不景氣情況下工業化水平下降，常用耕地面積增加。2000年后河南省政府嚴格控制建設用地審批，加強耕地復墾，常用耕地面在2001年有較大幅度增加，此后耕地面積基本平穩。常用耕地面積和工業化水平間的反向變化關系結束。

（二）城鎮化水平與常用耕地面積關系

首先，從工業化與城鎮化的互動關系來看，在工業化早中期特別是中期，工業在經濟中地位迅速擴張，侵占大量耕地，工業化和常用耕地面積間的反向變化關系明顯。在工業化后期，工業比重下降，服務業發展迅速，吸納大量非農就業，城鎮化水平提高，城鎮化和耕地變化的關系可能會進一步顯現。

其次，河南省是人口大省，由于人多地少，隨著經濟發展，農村剩余勞動力在不放棄農業的基礎上從事一些非農產業活動，經濟環境好、機會多進城打工；反之，在家務農。而這些人是無法進入統計數據中城鎮人口和城鎮就業人口的。受到這一因素影響，即使在亞洲金融危機期間統計年鑒中查閱出的城鎮人口比重未受影響。

受上述雙重因素影響所以這一數據和耕地變化的相關關系不明顯，自1990年起至今一直平穩上升（見圖2）。

（三）建設用地侵占與常用耕地面積

耕地面積減少的類型主要包括建設占用、災毀、生態退耕和農業結構調整減少耕地，增加耕地面積主要靠復墾開發補充。在未利用土地有限前提下，建設占用直接導致常用耕地面積減少（見圖3）。

2000年河南省對基本農田進行了調整劃定，將國家下達的基本農田保護指標全部落實到地塊，特別是2004為確保實現耕地占補平衡和耕地總量動態平衡，河南省人民政府下發了《關于確保實現耕地占補平衡目標的通知》，建立了占補平衡工作目標責任制，自此耕地面積保持不減。

三、結論與對策建議

自1999—2009年，在過去的11年中河南省在耕地保護方面取得了成功，這主要得益于河南省政府在1999年下發的《河南省人民政府關于確保實現耕地占補平衡目標的通知》，并且嚴格執行。未來隨著工業化、城鎮化的加速進行，要確保耕地占補平衡目標，必須從以下幾個方面著手實現多補少占。

（一）立足省情實現耕地的集約使用

目前，河南省工業化、城鎮化進入加速期，對土地資源消耗進入“S”型曲線的后半段，也進入加速期。2009年河南省土地總面積16560khm2，其中耕地面積8081khm2，耕地面積占土地總面積的48.8%。耕地總面積所占比例為全國最高的省份之一；未利用土地1848khm2，未利用地占全省土地總面積的11.16%，土地利用率為 88.84%。河南省未利用土地資源有限，受自然條件的限制，開發難度較大。耕地增加只能通過集約使用耕地實現。由于人均耕地數量少，且耕地肥沃程度差異大，集體農地在分田到戶時多是按土地的等級劃分給農戶家庭的，土地使用非常細碎，田埂、田壟占用了大量土地。另外貧瘠的土地往往也被農戶家庭撂荒。農地流轉是改變耕地使用細碎、貧瘠土地撂荒實現耕地使用集約好辦法。農地流轉使原來撂荒的邊角土地、邊遠土地、貧瘠土地都被利用起來，農業大戶通過各種方式獲得土地經營權后，可以平整過多的田壟、田埂增加耕地面積。

（二）治理“農村空心化”實現居民點用地集約化

由于以下兩個原因，河南省出現農村空心化現象嚴重。

第一，“一戶一宅”在現實中隨著核心家庭結構出現很難貫徹執行。根據我國《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”[4]。但是農村現有的家庭結構多為核心家庭，未婚青年結婚要有新房時下已經成為結婚的前提條件，一戶一宅在推行中遇到阻力。老人眷戀鄰里關系留守老宅或者因老人故去或者因年齡原因搬入新宅，村中心老宅空置率高，造成居民點用地浪費嚴重。

第二，人均耕地低于全國水平，當地缺乏非農就業機會，成為勞務輸出大省。河南省不僅是人口大省還是人口流出大省。近幾年，河南省人均耕地面積一直在1.2畝左右，僅靠土地就業無法承載巨大的農村勞動力就業，加上河南省農村非農就業機會少，青壯年外出務工普遍，未婚外出打工者多為青年，父母身體健康可以應付農忙者，年節才會返鄉。年齡稍長已婚者，由于家中缺乏主勞力農忙季節返鄉，這部分外出務工者的宅基地基本空置率高。

空心村造成農村土地資源的極大浪費，有條件的地方可以通過新型農村社區建設并村為社區將農村分散的土地集中，進而整理出大量閑置用地用于補充耕地。2009年，河南省滑縣將18個村莊并成一個新型社區，實現節約用地171hm2，節約的用地可以用于復墾和補充耕地，也可以騰出建設用地，有效減少建設用地對耕地侵占。

（三）優化產業結構

河南省正處于重化工業快速發展階段，目前煤炭、有色、水泥、電力、化工等傳統型和資源開發型產業均為河南省的優勢產業。在這一階段，工業化對耕地過度需求和依賴直接導致其減少。美國、日本經驗啟示，在重化工業階段加快工業結構向技術密集型產業升級轉換是根本之策。從長遠來看，優化產業結構是從根本控制建設用地快速增加的辦法。

積極推進農地流轉、穩妥實施新型農村社區最終只要達到一個實現集約用地的目的，通過節約用地來緩解目前建設用地快速增加的有效辦法。從長遠來看通過優化產業結構最終要減少工業化、城鎮化對土地的需求和依賴才是從源頭上控制建設用地需求快速增加根本辦法。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]曹玉紅，曹衛東，丁健.快速工業化中耕地變化與保護[J].中國農學通報，2007（6）：529-535.

[2]李魁.東亞工業化、城鎮化與耕地總量變化的協動性比較[J].中國農村經濟，2010（10）：86-95.

[3]栗洪偉.河南工業化進程及新型工業化發展模式[J].管理工程師，2011（3）：6-9.

[4]張穎舉.中部地區新型農村社區建設的必要性與可行性：以河南省為例[J].貴州農業科學，2011（2）：200-204.