新時期深化農村綜合改革的思考

摘 要：農村稅費改革轉入綜合改革的新階段，是農村經濟社會領域重大的制度創新和社會變革。新時期深化農村綜合改革，變革農村上層建筑中不適應經濟基礎的制度與環節，完善和創新農村體制機制，對于加快推進新農村建設和統籌城鄉發展的意義重大。

關鍵詞：農村綜合改革；新農村建設；統籌城鄉發展

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0029-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.07

農村稅費改革是繼土地改革、家庭聯產承包責任制之后，農村經濟社會領域的又一次重大制度變革。2006年，全面取消農業稅，標志著稅費改革取得了重要階段性成果，并由此轉入了農村綜合改革的新階段，其核心是變革農村上層建筑中不適應經濟基礎的一些深層次障礙，不僅涉及經濟層面，而且涉及政治、社會、文化等諸多領域[1]，這對于鞏固稅費改革成果，夯實農業發展基礎，促進農民減負增收，強化農村基礎設施和公共服務，加快推進社會主義新農村建設和統籌城鄉發展具有重要意義。

一、山東農村綜合改革的實踐探索與基本現狀

2006年以來，山東省按照完善社會主義市場經濟體制的要求，著力推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等農村綜合改革，建立精干高效的基層行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，全面推進社會主義新農村建設。

（一）深入推進三項改革，鞏固稅費改革成果，夯實農村綜合改革制度基礎

一是著力推進鄉鎮機構改革，轉變政府職能，提高基層政府為民服務的能力。在嚴格守住機構編制只減不增和確保社會穩定“兩條底線”的基礎上，積極探索轉變鄉鎮政府職能、提高為農服務質量、加強基層政權建設的有效途徑[2]。進一步加強和規范鄉鎮機關事業單位編制和人員管理，將機構設置、經費管理形式及人員基本信息，全部納入數據庫，實行動態管理；全省全部鄉鎮實行編制實名制、公示制。在推進村級綜合改革方面，結合山東實際，提出堅持“五個不變”原則，積極穩妥推進行政村合并。減少村干部職數，精簡村級費用，整合村級資源，逐步建立起權責一致、分工合理、決策科學、執行通暢、監督有力的行政管理體制。二是積極推進縣鄉財政管理體制改革，不斷增強基層財政的保障能力。全省除經濟實力強、財政收支規模大、管理水平較高的鄉鎮外，其他鄉鎮原則上全面推行鄉財縣管。省級建立縣鄉財源建設考核獎勵制度，對縣域經濟發展成績突出的縣進行獎勵；對欠發達縣營業稅、企業所得稅實行超收返還，激發了各地培植財源的積極性。2009年，確定20個縣（市）為“省直管縣”財政改革試點縣（市）。進一步創新財政管理方式，理順省以下財政分配關系，更好地調動了市縣發展經濟的積極性，促進了縣域經濟加快發展和城鄉統籌協調發展。三是深化農村義務教育管理體制改革，落實經費保障，為農村義務教育長遠發展創造良好條件。調整農村中小學布局，貫徹落實“兩免一補”政策，完善農村中小學教師工資保障機制，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍；建立起農村中小學校舍維修改造長效機制和農村中小學教師工資保障機制；加快農村中小學危房改造；創造性地將普通高中階段困難學生納入資助政策范圍，在全國率先實現了貧困學生資助政策全覆蓋；圓滿完成了農村中小學課桌凳更新工程，農村中小學辦學條件顯著改善。

（二）扎實穩妥化解鄉村債務，為新農村建設營造良好環境

鄉村債務是困擾農村經濟社會發展穩定的重大隱患[3]。全國層面的鄉村債務化解工作起始于2007年，前一階段主要是化解農村義務教育債務，現階段轉向化解鄉村墊交稅費等其他公益性鄉村債務。2007年，山東省正式啟動了清理化解農村義務教育債務試點工作。2008年，對債務進行了全面清理核實和審計鎖定。2009年，召開全省電視電話會議對化解債務工作作出安排部署，提出明確要求。2010年，啟動全省農村義務教育債務化解兌付工作。2011年，全面完成了農村義務教育化債任務，解決了長期困擾農村學校和鄉村穩定發展的大難題，取得了良好的經濟社會效果，得到了各級黨委、政府的肯定和廣大干部群眾的好評。極大地提高了政府公信力，增加了農民現金收入，拉動了居民消費，保障了群眾利益，有力推動了農村義務教育經費保障機制的貫徹落實，切實維護了農村和諧穩定發展。

（三）建立健全村級組織運轉經費保障機制，夯實黨在農村的執政基礎

近年來，山東省嚴格落實農村稅費改革轉移支付資金用于村級補助的比例不低于20%的規定，2011年，“對村民委員會和黨支部的補助”共完成15.59億元，比2010年同期增長13.9%。制定下發了建立健全村級組織運轉經費保障機制的實施意見和相關制度辦法，進一步明確了村級組織運轉經費的來源渠道，保證了村干部報酬、村辦公經費等基本支出需要，并督促財力狀況好的地方，從新增財力中安排適當資金用于村級組織運轉[4]。在全省范圍內開展了村級組織運轉經費落實情況的專項督查，強化措施、完善機制、落實責任、加大投入，切實增強村級組織運轉經費保障能力。全省村級組織運轉經費保障機制日趨完善，保障水平明顯提高，極大地調動了廣大村干部的積極性，增強了村級組織自我保障和發展能力，加強了黨的基層組織建設，鞏固了黨在農村的執政基礎。

（四）積極開展一事一議財政獎補工作，構建村級公益事業建設長效機制

為解決農村稅費改革后出現的“事難議、議難決、決難行”問題，省財政積極籌措獎補資金，會同農業等部門，以一事一議財政獎補為平臺，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，整合社會資源，逐步構建起“財政資金引導、農民籌資投勞、社會捐資贊助”的農村公益事業建設新機制[5]。山東省自2009年開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點，2010年在全省范圍內推開。2011年，把一事一議財政獎補工作與生態文明村建設、農村環境綜合整治結合起來，全省各級財政投入47.3億元，引導帶動村級公益事業建設項目總投入104.2億元，在147個縣（市、區）、1436個鄉（鎮、街辦）、19269個村開展了此項工作，共涉及項目4.8萬個，惠及村民2090.9萬人，有效激發了群眾投資投勞建設美好家園的積極性，搭建了基層干部聯系群眾、為民服務的平臺，呈現出群眾得實惠、干部受鍛煉、基層組織凝聚力增強的喜人局面，對加強農村基礎設施建設、改善農民生產生活條件、提升農村社會事業和公共服務水平發揮了重要作用。

二、現階段農村綜合改革面臨的主要問題

近年來，農村綜合改革取得顯著成績的同時，二元經濟結構下多年積累形成的鄉鎮政府職能轉變滯后，財權事權不對應，農村公共服務供給不足，基礎設施建設滯后等，制約著農村經濟社會發展，也是深化農村綜合改革亟需解決的問題。

（一）基層行政管理體制運行不暢，一定程度上制約了農村經濟社會發展

農村基層行政管理體制中一直存在著機構改革進展不均衡、鄉鎮政府職能轉變滯后等問題。稅費改革后，雖然鄉鎮政府機構臃腫、人員過多的狀況有所緩解，但事權與責任不對應，職能邊界模糊等問題仍很突出。許多地方的村集體經濟薄弱，村級組織也存在著運轉經費緊張、干部隊伍老化、凝聚力不強、威信不高等問題，村級組織功能難以有效發揮。加之，基層政權組織對農民的政策引導與扶持不足，部分農民權益未能得到有效保護。

（二）覆蓋城鄉的公共財政體制不健全，農村社會事業發展滯后

由于公共財政對城鄉支持力度差距較大，導致農業、農村基礎設施建設滯后，與農民生產生活密切相關的農田水利、鄉村道路、飲水供電等設施建設條件較差，農民“行路難、用電難、飲水難”問題難以在較短時間內得到妥善解決；加之教育、公共衛生、社會保障和社會救助等資源在城鄉配置上存在明顯差距，農民在上學、看病、養老、醫療和社會救助等方面存在的問題很難得到根本解決。

（三）城鄉要素市場配置不均衡，市場服務體系不健全，難以滿足農業農村發展需要

一方面，農民僅擁有土地、房屋、林地等主要農業生產資料的經營權與使用權，缺乏所有權、轉讓權等權益，生產資料適度集中經營與利用率低，城鄉要素市場配置不均衡，收入分配機制不合理，相關法律制度建設滯后等問題較突出，農民權益難以得到有效保障。另一方面，農村社會化服務體系建設滯后，農村中介組織、農民合作組織等發展緩慢，農民享受社會性和公共性服務比較難。農村金融服務難以滿足農業農村經濟社會發展需求，農村資金外流嚴重，大量農戶、中小企業、基礎設施建設所需的信貸資金得不到有效滿足，很大程度上制約了農業、農村發展的動力、活力。

三、新時期深化農村綜合改革的思考

新時期，深化農村綜合改革，以解決基層行政管理體制不適應農村生產力發展、農村公共產品供給不適應公共服務要求為切入點，不斷創新農村體制機制，逐步消除農村生產關系和上層建筑不適應生產力發展的制度環節，進一步完善農村公共財政體系，加快農村基礎設施建設和社會事業發展，為新農村建設和城鄉經濟社會一體化發展提供制度保障[6]。

（一）把握關鍵，統籌推進“三項改革”

把繼續推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革，作為農村綜合改革的重中之重，切實抓緊抓好。在鄉鎮機構改革方面，加強鄉鎮機構編制管理和實名制管理的同時，將鄉鎮機構改革的重點放在轉變政府職能、創新農村工作機制和合理調整組織機構上。要統籌考慮、整體規劃，在對地方各級政府層級功能進行總體研究的基礎上，探索鄉鎮政府的職能定位，切實解決好“管什么、怎么管”的問題。緊緊圍繞促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農村穩定等職責任務，著力推動鄉鎮在轉變政府職能、創新農村工作新機制、推動農村新型服務體系建設、合理調整組織機構、改革和整合鄉鎮事業站所等方面取得新突破。在農村義務教育改革方面，按照“整體框架不變、完善保障內容、依法增加投入、支持改革發展”的基本原則，進一步鞏固完善農村義務教育經費保障機制，不斷提高農村義務教育經費保障水平。著力優化教育資源配置，促進教育均衡發展。在縣鄉財政管理體制改革方面，進一步優化縣鄉財政支出結構，優先保障基層政府實施公共管理和落實民生政策的基本財力需要。逐步建立和完善縣級基本財力保障機制，增強基層政府履行職能和提供社會管理、公共服務的能力。推進和完善“省直管縣”和“鄉財縣管”改革試點，進一步提高基層財政管理的科學化、精細化水平。

（二）立足當前，重點抓好“三項工作”

農村綜合改革是一場重大的制度創新和社會變革，涉及相關利益格局的調整，情況復雜、任務艱巨、時間跨度長。當前，需重點做好三方面的工作。一是穩妥推進其他公益性鄉村債務的清理核實和化解工作。清理化解其他公益性鄉村債務，是繼清理化解農村義務教育債務后中央出臺的又一項重大惠民政策，是深化農村綜合改革的重要內容，是統籌城鄉發展、貫徹落實科學發展觀的具體體現，對于維護農村社會和諧穩定、促進農村經濟平穩較快發展具有重要意義。2009年，國務院在重慶、貴州、甘肅3省市開展了清理化解其他公益性鄉村債務試點，目前試點省份增至12個。截至去年末，全國已累計化解債務72億元。山東省于2011年開展了清理核實其他公益性鄉村債務試點工作，目前已在全省范圍內啟動此項工作。清理核實和化解其他公益性鄉村債務，深受鄉村干部和群眾歡迎，有利于穩定農村干部隊伍，加強基層政權組織建設；有利于減少基層債務糾紛，促進農村和諧穩定；有利于改善農村公共服務，促進城鄉一體化。二是繼續深入推進村級公益事業建設一事一議財政獎補工作。積極開展“村級公益事業建設一事一議財政獎補工作規范管理年”活動，力爭一事一議財政獎補工作在操作程序、項目運作、資金監管等各個方面有新突破，綜合管理水平有明顯提高。同時，認真做好“四個結合”，即把一事一議財政獎補工作與生態文明村建設相結合，與統籌城鄉發展相結合，與農村綜合環境整治相結合，與省委選派抓促“第一書記”工作相結合，切實為基層辦實事，讓群眾得實惠。三是進一步建立健全村級組織運轉經費保障機制，確保村級組織依法有效履行職能。加強部門協調配合，深入了解基層情況，及時發現村級組織運轉中出現的新情況、新問題，確保村級組織運轉經費保障政策落到實處。不斷提高村級組織運轉經費的保障水平，逐步建立資金穩定、管理規范、保障有力的村級組織運轉經費保障機制。同時，積極促進村級集體經濟發展，培育新的經濟增長點，增強村級組織自我保障和自我發展能力。

（三）探索實踐，著力推進重點領域改革

健全制度，強化措施，探索推進農村綜合改革重點領域與關鍵環節的改革。一是研究推進小城鎮和農村新社區建設的政策措施。這項工作涉及農村經濟、政治、社會、文化等各個方面，需要編制、財政、發展改革、農業、公安、金融等單位的配合協作，要在土地、戶籍、金融、財稅體制等方面有新的突破，加強政策指導和經驗總結，鼓勵地方先行先試、大膽創新，加快小城鎮建設步伐，加快形成城鎮化與新農村建設互促共進機制。二是探索建立統籌城鄉發展與農村綜合改革示范點。可選擇若干市、縣建立統籌城鄉發展與農村綜合改革示范點，加強政策指導與制度創新，選擇城鄉統籌發展規劃、促進公共服務均等化、健全農業科技服務體系、建設縣域經濟和小城鎮發展公共財政制度等重點領域先行先試，為全面推進改革積累經驗。跟蹤了解地方統籌城鄉改革發展試驗區和農村金融保險等方面的改革情況，及時總結推廣經驗。按照破除城鄉二元體制、統籌城鄉發展的根本要求，選擇事關“三農”改革發展的若干重大問題進行研究，為進一步推進改革提供政策儲備。積極配合相關部門推進國有林場、水利管理體制等改革。進一步完善農村綜合改革聯系村制度，掌握社情民意，為深化改革提供第一手資料。三是統籌推進農村其他改革。農村綜合改革是一項復雜的系統工程，隨著改革工作的不斷深入，將不同程度地涉及農村土地、金融、社會保障等其他方面的改革。要進一步加強對農村土地流轉、農村金融改革與發展、完善農村社會保障體系等問題的研究，會同有關部門協同推進各項改革，以發揮改革的整體功效，為新農村建設和城鄉經濟社會一體化發展提供體制保障。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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[3]黃斯克.深化農村綜合改革 推進社會主義新農村建設[J].經濟與社會發展，2011（6）.

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[5]王華新.認清形勢 明確重點 扎實推進農村綜合改革向縱深發展[J].財政與發展，2009（3）.

[6]任豪放，陳鵬飛.制約農村綜合改革進一步深化的主要因素[J].西部財會，2009（5）.