改革開(kāi)放30年以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程研究

摘 要：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有力支持。本文從供給和需求的視角探討改革開(kāi)放30年來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r，認(rèn)為目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中存在供給短缺、自然需求旺盛和有效需求不足的問(wèn)題，探討了其背后的原因，并提出相關(guān)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；供給和需求；制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2012）09-0086-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.22

一、引言

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是個(gè)巨大而富有潛力的市場(chǎng)，同時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于構(gòu)建農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有極為重要的支撐扶持作用。中央政府自2004—2012年連續(xù)9年在中央的“一號(hào)文件”中都強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）問(wèn)題，可見(jiàn)該問(wèn)題的重要性和緊迫性。而大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)，是有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。改革開(kāi)放以來(lái)，在1982年2月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中國(guó)人民銀行《關(guān)于國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見(jiàn)的報(bào)告》中指出：“為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，保險(xiǎn)工作如何為8億農(nóng)民服務(wù)，是必須予以重視的一個(gè)課題。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照落實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的需要，從各地的實(shí)際情況出發(fā)，積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準(zhǔn)備，逐步試辦農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。”自此拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)探索發(fā)展的序幕。

然而，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展較為緩慢。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，自20世紀(jì)80年代恢復(fù)辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就長(zhǎng)期處于不景氣狀態(tài)。雖然1982—1992年間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，至1992年突破8億元大關(guān)，但1992—2006年則處于波動(dòng)不穩(wěn)定狀態(tài)；總體上來(lái)看1982—2006年保費(fèi)收入長(zhǎng)期處于10億元以下（見(jiàn)圖1）。可知該階段我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展遲緩，與當(dāng)時(shí)蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。

隨著2004—2012年中央連續(xù)9個(gè)“一號(hào)文件”的頒布，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獲得了較大的發(fā)展，保費(fèi)收入、賠付額等都邁入了新的臺(tái)階（見(jiàn)圖2）。特別是自從2007年中央開(kāi)始大力支持鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái)，獲得中央財(cái)政支持的種植和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的種類(lèi)、收入不斷增加。如2007年的保費(fèi)收入總額突破50億元，2008年突破100億元，截至2011年末，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到173.8億元。

對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者做過(guò)較多地分析，并取得較多的研究成果，具有一定的借鑒意義[1-3]。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的精髓在于供需曲線中分析探討問(wèn)題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給方和需求方構(gòu)成的，因此本文從最簡(jiǎn)單的供給和需求角度，探討改革開(kāi)放30年以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題和矛盾，并提出相關(guān)的對(duì)策建議。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給短缺

縱觀各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r，由于農(nóng)業(yè)的特殊性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司大多具有政府背景，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展與政府支持密切相關(guān)。但目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)不善、虧損嚴(yán)重，商業(yè)性保險(xiǎn)公司缺乏積極性、逐步淡出的現(xiàn)象。雖然近年來(lái)在中央政策的大力支持下，有部分專(zhuān)業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)入，但總體而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給不足的現(xiàn)象并未得到較好的緩解。具體來(lái)講，這種有效供給短缺主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）經(jīng)營(yíng)主體較為單一

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。大多數(shù)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是通過(guò)政府給予政策和資金支持專(zhuān)業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)經(jīng)辦這項(xiàng)業(yè)務(wù)，如美國(guó)的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（FCIC）。回顧改革開(kāi)放30年以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展也是在政府支持和干預(yù)下進(jìn)行的。在這期間，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生變化，大體經(jīng)歷了如下的發(fā)展歷程：一是國(guó)有商業(yè)保險(xiǎn)公司為主（1982—2003年），主要是中國(guó)人民保險(xiǎn)公司、新疆建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)公司。不僅在這一期間，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)這兩家公司都是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的主體。二是多元化商業(yè)保險(xiǎn)公司（2004年至今），在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的號(hào)召和相關(guān)政策的支持配合下，較多專(zhuān)業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司陸續(xù)成立開(kāi)張。迄今為止已有22家保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，已初步滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的需要。從經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)主體來(lái)看，雖然有政策性和商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，但這種經(jīng)營(yíng)主體的多元化并未有效緩慢供給不足的矛盾，特別是商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀況不容樂(lè)觀，影響其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）相關(guān)政策法律供給、實(shí)施措施不到位

我國(guó)現(xiàn)有的保險(xiǎn)法規(guī)尚不完善，雖然2009年修訂后的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》中對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有相關(guān)的規(guī)定。但在這部法律中，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定極其簡(jiǎn)單，缺乏實(shí)施操作的指導(dǎo)意見(jiàn)；同時(shí)它側(cè)重于強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)關(guān)系的法律規(guī)范，缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。由此可知，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)并無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范來(lái)制約和激勵(lì)相關(guān)行為。相關(guān)法律法規(guī)的不健全，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在政府職責(zé)、組織形式、資金運(yùn)作、保險(xiǎn)費(fèi)率厘定等方面的制度安排責(zé)權(quán)并不明確，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展性。在發(fā)達(dá)國(guó)家由國(guó)家財(cái)政和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保費(fèi)都達(dá)到50%以上，而我國(guó)遠(yuǎn)落后于這個(gè)水平，特別是地方財(cái)政存在著巨大的缺口。雖然2012年財(cái)政部金融司公布的2號(hào)文件 《關(guān)于進(jìn)一步加大支持力度 做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作的通知》中稱，“自2012年起在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，財(cái)政部將進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，增加保費(fèi)補(bǔ)貼品種、擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域、支持提高保障水平。”但地方財(cái)政補(bǔ)貼不到位的情況較為普遍，故在實(shí)際生活過(guò)程中補(bǔ)貼保費(fèi)率較低，可執(zhí)行力度較小，這嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的貫徹落實(shí)，妨礙了其可持續(xù)發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種創(chuàng)新不足

總體而言，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)險(xiǎn)種、形式較為單一，無(wú)法有效滿足農(nóng)民的需要。農(nóng)村的保險(xiǎn)需求是多方面的，如種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、農(nóng)業(yè)設(shè)施等。加之農(nóng)業(yè)本身覆蓋面積的廣泛性和自然災(zāi)害發(fā)生的無(wú)周期性、不可預(yù)知性，都造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求上的多樣性。資本的本質(zhì)是逐利的，對(duì)于商業(yè)性的保險(xiǎn)公司而言，為減少成本、降低風(fēng)險(xiǎn)，一般在險(xiǎn)種開(kāi)發(fā)及合同條款上過(guò)于格式化，缺乏靈活性，尤其是專(zhuān)為農(nóng)業(yè)設(shè)計(jì)的險(xiǎn)種更少，針對(duì)性不強(qiáng)，無(wú)法在較大范圍、較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)達(dá)到分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的需要。究其原因，根源在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種激勵(lì)機(jī)制不足，所以這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品在農(nóng)村普及率自然不高。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自然需求旺盛，有效需求不足

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自然需求旺盛

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自然需求旺盛，主要由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在形成對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求。我國(guó)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占的比重較大。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，由于市場(chǎng)波動(dòng)容易造成相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的高產(chǎn)低價(jià)，損害農(nóng)民利益，加之我國(guó)自然災(zāi)害的頻率很高，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展影響程度較大。可知在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，需面對(duì)自然環(huán)境和市場(chǎng)波動(dòng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，為防范風(fēng)險(xiǎn)、減少損失，農(nóng)民及相關(guān)中小企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自然需求是較旺盛的。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足

我國(guó)農(nóng)村居民收入水平長(zhǎng)期處于一個(gè)低水平、緩增長(zhǎng)的現(xiàn)象，故有“農(nóng)民真苦”的建議傳達(dá)到國(guó)務(wù)院。雖然自社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村居民收入得到了較大提高。以農(nóng)村居民年人均純收入為例，從2004年的2936元增加至2011年的6977元，但與同期城鎮(zhèn)居民收入年均增長(zhǎng)幅度相比，農(nóng)民人均純收入的增幅僅為其的一半。收入決定有效需求，可知在該收入水平下，農(nóng)民很難對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有較強(qiáng)的購(gòu)買(mǎi)力。同時(shí)在現(xiàn)有收入水平下，扣除醫(yī)療、教育等大額消費(fèi)資金外，農(nóng)民真正可以支配的資金微乎其微，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)率在一定程度上也制約了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求。特別是經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)的農(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件相對(duì)更惡劣，風(fēng)險(xiǎn)更多更大，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求自然很高，但由于支付能力所限，這種潛在需求難以轉(zhuǎn)化為有效需求。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后的原因及對(duì)策建議

通過(guò)上述分析可知，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在供給與需求的不均衡，探尋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后的深層次根源，在于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性之間的矛盾。自1982年恢復(fù)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直由商業(yè)性保險(xiǎn)公司依照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的方式提供。這種市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性是不相適應(yīng)的。具體而言，二者之間的不適應(yīng)性主要體現(xiàn)為：一是商業(yè)保險(xiǎn)公司的逐利性與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高度關(guān)聯(lián)性的矛盾。保險(xiǎn)具有實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散的職能，其產(chǎn)品設(shè)計(jì)的前提就是要求所承保的風(fēng)險(xiǎn)必須是獨(dú)立的隨機(jī)事件，這樣才能在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)實(shí)現(xiàn)費(fèi)用的分?jǐn)偂６r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多半是由嚴(yán)重自然災(zāi)害所導(dǎo)致的，常表現(xiàn)為時(shí)間與空間的高度關(guān)聯(lián)性，造成巨大的農(nóng)業(yè)損失。對(duì)于一般的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司而言，很難獨(dú)立承擔(dān)和消化，故對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏較大的興趣。二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中普遍存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。逆向風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，主要是由于雙方信息的不對(duì)稱性所導(dǎo)致，只是產(chǎn)生的時(shí)間點(diǎn)不同。前者是投保時(shí)所產(chǎn)生的，后者是投保后所產(chǎn)生的。此外，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自身特征的影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)也比較嚴(yán)重且難于有效控制。

鑒于存在的相關(guān)矛盾，本文從供給和需求的視角，從以下幾個(gè)方面提出解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在問(wèn)題的幾點(diǎn)建議：

（一）完善相關(guān)政策法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范準(zhǔn)則，建立起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的激勵(lì)與約束機(jī)制

從國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展情況看，美國(guó)有《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、法國(guó)有《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、韓國(guó)也在2001年制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補(bǔ)償法》，而中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在立法上嚴(yán)重缺失。“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，只有完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定標(biāo)準(zhǔn)，政府相關(guān)職能部門(mén)充當(dāng)一個(gè)公正的“仲裁者”，縮短理賠時(shí)間，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。雖然自2006年末國(guó)內(nèi)相關(guān)部門(mén)已啟動(dòng)了《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的起草工作，但目前并無(wú)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，仍值得大力關(guān)注和呼吁。

（二）大力創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)方式

從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)看，相關(guān)保險(xiǎn)公司應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和推廣適合農(nóng)村與農(nóng)民特點(diǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)方式，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和涉農(nóng)保險(xiǎn)覆蓋面，積極推進(jìn)農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)體系建設(shè)。如近年來(lái)興起的天氣指數(shù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)①、小額信貸保證保險(xiǎn)等新型產(chǎn)品，就較好地適應(yīng)了農(nóng)業(yè)的需求，從而受到農(nóng)民的追捧。同時(shí)，應(yīng)積極促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（特別是近幾年興起的村鎮(zhèn)銀行）和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，拓寬農(nóng)村貸款抵押物范圍，促進(jìn)完善涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移機(jī)制。

（三）多渠道提高農(nóng)民收入水平，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)造有效需求

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求層次是逐步提高的，而這歸根結(jié)底取決于收入水平的提高。經(jīng)濟(jì)收入決定消費(fèi)需求，雖然近年來(lái)農(nóng)民收入水平不斷提高，但同城市居民收入水平相比仍存在較大差距。因此，應(yīng)多渠道提高農(nóng)民收入水平，特別是財(cái)產(chǎn)性收入水平。農(nóng)民收入水平的提高，必然會(huì)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求，從而帶動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的蓬勃發(fā)展。

（責(zé)任編輯：陳薇）

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