關于完善我國住房公積金制度的探討

摘 要：我國住房公積金制度自建立以來，為推進住房體制改革、保障民生需求、促進住房市場發展發揮了巨大作用。近年來，隨著房地產市場的飛速發展和居民購房消費支出的不斷提高，住房公積金制度正逐步顯現出滯后于社會經濟發展的變化，資金使用的公平性、效率性和有效性受到日益增多的質疑。為此，本文試圖借助制度經濟學的基本原理，在研究分析當前我國住房公積金制度變遷的基本特征的基礎上，探究該制度目前所存在的問題及其根源，進而從根本上完善我國住房公積金制度提出有益的對策和建議。

關鍵詞：制度經濟學；住房公積金制度；建議

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：Ａ〓 文章編號：１００３－９０３１（２０12）12－００79－０4 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.12.19

一、我國住房公積金制度變遷及其特征

（一）1991—1994年，啟動試點階段

這一時期，我國借鑒新加坡住房公積金管理體制的經驗，于上海率先開展住房公積金管理試點工作并由此逐步向全國推行。這是我國從福利住房制度向住房市場化、商品化改革邁進過程中的一項重大突破，標志著一個由國家支持、單位資助、個人出資的住房準市場化機制開始形成。該階段，住房公積金制度只是試點推行，在全國尚未建立明確的管理機制，同時也沒有統一的管理制度。

（二）1995—1999年，全面推行階段

這一時期，隨著經濟體制改革的不斷深化和住房體制改革步伐的加快，在總結部分城市試點經驗的基礎上，以財政部、國務院住房制度改革領導小組和中國人民銀行聯合頒發《建立住房公積金制度的暫行規定》為標志，我國住房公積金制度拉開了快速發展的序幕，公積金業務由北京、上海等試點城市向其他地區逐漸發展。該階段，住房公積金制度內容較為簡單，參與者以及個人貸款規模較小，資金使用方向也僅限定于住房建設貸款。

（三）2000—2002年，探索改革階段

這一時期，在認真總結全國住房公積金制度實踐經驗的基礎上，針對其發展過程中存在的問題，并結合我國進一步深化城鎮住房制度改革和加快住房建設的新情況、新形勢，制定頒發了《住房公積金管理條例》、《住房公積金會計核算辦法》等文件，從而奠定了我國住房公積金管理的總體思路、明確了公積金制度的意義、管理方式及職能等，確定了公積金管理中心的會計核算辦法、業務處理流程等內容，使我國住房公積金制度進入法制化、規范化的發展新階段。該階段，雖然公積金資金歸集得以加強，管理工作不斷規范、監督體系日趨完善，仍存在覆蓋率偏低、個人貸款比例不高等問題。

（四）2003年迄今，規范完善階段

這一時期，國務院根據我國住房公積金制度的發展情況，在總結各地經驗的基礎上公布了《國務院關于修訂〈住房公積金管理條例〉的決定》，對《住房公積金管理條例》進行了修改，并推動各地住房結合自身實際，根據屬地原則和權限對其公積金制度進行了相應的調整和改革。該階段，我國住房公積金制度建設進一步健全，資金歸集使用業務進一步規范，風險防范機制進一步完善，繳存人合法權益進一步得到維護、個人貸款發放力度進一步提高。

在這一過程中，根據制度變遷理論分析主要呈現以下特征：

一是從實施主體來看，住房公積金制度的發展是一種強制性制度變遷，是政府充分借助行政、經濟、法律等手段組織實施的，在充分利用國家強制力和政府動員力的基礎上，以實現特定目的為導向的制度創新。其資源配置的主導權，制度改革的取向、深度、廣度、速度等均取決于政府主體的意愿和能力。這一模式使我國在較短時間、較大范圍建立了規范有序的住房公積金制度，為深化住房體制改革、保障民生需求、促進房地產市場發展發揮了重要作用。

二是從變遷歷程來看，我國住房公積金制度的建立及發展遵循的是一種自上而下、循序漸進的路徑。這與我國國情具有密切關系。在一定程度上是對長期以來福利住房制度下形成的城鎮居民對國家、企業承擔住房建設分配責任的延續，具有明顯的歷史繼承性。同時，也符合并解決了90年代房改初期，職工收入水平低下、住房消費支付能力太弱，無力購房、邁不開住房商品化步伐的矛盾。另一方面，這和我國整體社會經濟體制改革的經驗和變遷路徑相吻合。其在政策法律、 機構設置、會計核算等基本制度和核心領域，基本按照“從無到有、從點到面、從上到下”的原則，在中央統籌安排和監督管理下逐步完善和推進，由此降低了制度變遷的成本和風險，使得住房公積金制度得以順利運行，并日漸成為當前普通居民實現住房需求、改善居住環境的重要支柱。

三是從具體運行來看，我國住房公積金制度主要根據強制儲蓄理論，在城鎮住房制度改革中，學習新加坡中央公積金制度經驗并結合我國國情加以發展應用的一種義務性、長期性、保障性、互助性相結合的住房儲蓄金融制度。其具體實施是通過強制繳存方式歸集資金，按照“管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督”的管理原則來滿足有穩定收入的城鎮居民的中短期部分購房融資需求，為提高中低收入階層的住房消費能力、支持廉租住房建設提供了一條政策性融資渠道。這一機制為推動住房改革進程以及房地產市場和房地產金融的發展發揮了重要作用，并已在我國當前住房保障和金融服務體系中占有非常重要的地位。

二、住房公積金制度運行所面臨的問題

目前，我國住房公積金制度經過十多年的發展，為支持城鎮職工提高個人住房消費、改善普通居民生活水平、推進住房體制改革、促進住房建設和住房金融快速發展發揮了重要作用。截至2008年末，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，住房公積金累計提取總額為8583.54億元；累計向961.17萬戶職工家庭發放個人公積金貸款8565.90億元①。但住房公積金制度也出現了以下問題，其效用和功能受到了不同程度的影響：

（一）在管理體制上，存在著約束監管不到位、職能定位不清晰、管理架構待完善等問題

一是在目前的管理框架中，采取“三三制”原則組建的管委會是公積金的最高決策監督單位。但在實際運行過程中，各司其職、多頭監管的模式使得管委會的法律地位被虛化，導致管委會決策流于形式，僅是類似于聽證機構的松散組織，既不承擔任何風險、也無法真正履行監管職責[1]。

二是公積金中心由于被定位為“不以營利為目的獨立的事業單位”，隸屬于地方政府部門，具有準政府性質，缺乏專業的金融管理人才和風險監控機制。同時又承擔著“公積金的歸集、保值和增值”責任，扮演著一個準金融機構的角色。機構屬性與實際功能存在著的錯位，易導致運行效率低下。

三是各地公積金中心相互獨立、分散運作，實行資金的屬地化封閉管理，地區資金不能相互調用，個人賬戶異地流轉使用也極不便利，從而使每個地區中心的資金規模有限、難以形成規模效益，抵御系統性風險能力不高，存在地區性和階段性的不平衡，出現有的地區資金嚴重緊張而同時又有地區資金大量沉淀的局面，資金配置效率未能充分優化、使用效率不高。

（二）在資金運用上，存在著保障范圍有限、使用效率不高、資金收益率偏低等問題

一是作為強制性的融資安排，住房公積金的存款者與貸款者應具有較高的“配對”性，體現互助性和社會公平原則。截至2008年末，我國累計住房公積金個人貸款戶數為961萬戶，而實際繳存人達7700萬，按每戶雙職工計算僅約20%的繳存人使用過公積金，這反映出了公積金貸款制度設計和執行的不完善。同時，存在低收入階層職工的低息住房儲蓄“補貼”高收入職工購房貸款的問題，使得住房公積金的互助性得不到有效貫徹實施，不符合社會公平原則；

二是住房公積金僅限于購房、自建、大修、付房租等有限的使用途徑和因離退休、喪失勞動能力而不再就業、出國定居等極少數特定情況下的提取，運用途徑狹窄。近兩年，我國住房公積金運用率一直徘徊在50%左右①，即使加上提取也不超過70%，數千億的資金閑置、沉淀于銀行中，造成資金的極大浪費[2]。

三是住房公積金的投資渠道十分匱乏，除存款外，實際唯一可行的是購買國債[3]。但由于國債收益率偏低，給繳存人利益和社會福利帶來巨大損失，且是變相讓社會公眾包括企事業單位為政府提供廉價資金，是一種資金用途屬性的異化。此外，根據《住房公積金管理條例》，公積金增值收益僅能用作廉租住房建設補充資金，這一安排等同于將私人資金的收益作為財政資源使用，相當于征收了“住房保障稅”，在社會上存在較大爭議。

（三）在歸集繳納上，存在覆蓋率偏低、保障力度不夠等問題

一是雖然目前我國住房公積金制度已覆蓋至各類企業及其在職職工，但根據2008年數據，在全國應繳職工中尚余30%未繳納。城鎮個體工商戶、自由職業人員、外來進城務工人員、在城市有固定工作的農民工等群體尚未納入住房公積金強制繳存范圍②，有部分企業也由于種種原因不愿或未能為職工按規定繳納住房公積金[4]。而同時，公積金繳納懲罰機制和配套手段的缺乏也影響了住房公積金制度的推行和覆蓋面的進一步擴大。

二是公積金已成為城鎮居民個人實際工資的重要組成部分，應對改善居住生活水平具有顯著作用。但現階段，不同地區、不同行業以及不同單位在繳存比例和基數確定上具有一定的選擇余地③，這使得越是收入狀況良好的居民因其所屬企業經濟實力較強而越有可能成為這一政策的最大受益者，而低收入階層的受益程度極為有限。同時，即便是選擇最高的繳存比例和工資基數④，這在目前房價收入比偏高的狀況下，對居民購房的保障和支持能力也不足。

綜上，受管理體制不健全、配套法則不完備、資金運用機制與當前社會經濟發展水平不配套和滯后于金融市場發展狀況等因素影響，我國住房公積金制度在各個環節與層面存在著諸多問題。一方面，雖然我國住房公積金制度在建立及發展過程中所采取的自上而下、強制性的變遷模式能夠在較短時間內有效實現政策目標，但對微觀主體變遷需求的較少反映和滿足，以及路徑依賴所形成的“鎖定”狀態，較易在制度運行較長時間后出現失衡和低效率，并由于滯后于市場環境變化和制度發展變革的需要而無法及時進行調整和改變，從而引發出了投資收益率不高、保障范圍有限、繳存者與受益者匹配度不高等問題。另一方面，我國住房公積金制度是在借鑒國外經驗的基礎上逐步發展完善的，但相對于西方國家，社會經濟環境在近十年的巨大變革使得原有制度存在的理論依據已由最初的配合貨幣化住房改革轉制需要，轉向基于住房消費外部性和金融市場缺陷的政府規制理論以及互助理論，其主要功能也從最初的住房補貼和籌資發展到更多的偏向“普惠”性質的互助互利功能。但受制于路徑依賴的決策遲滯，現今目標定位的不清晰和長期“爭論”（偏重于“住房保障”還是偏重于“住房金融”），影響了住房公積金制度在內部管理、資金歸集等方面的進一步改進完善，從而引發了定位不清、監管不力、保障力度不夠、覆蓋度偏低等問題。

三、對策建議

我國住房公積金制度在建立發展過程中所采取的強制性制度變遷模式所固有的缺陷和社會經濟環境巨大變化對其新時期功能定位的新要求，是當前公積金制度運行中諸多問題凸現的深刻根源，而兩者的相交織更使得我國住房公積金制度的深入發展面臨巨大挑戰。住房公積金制度的完善，除針對具體問題采取對策外，更應借助完善立法體系和轉變機構職能，從功能定位和機制建設入手，及時根據我國國情和社會經濟的發展需要作出相應變革，進而使公積金制度更好地履行政策性住房金融支持功能、充分發揮其在住房保障體系的核心作用。

一是要完善住房公積金立法體系，在擴大住房公積金社會保障作用的同時確保其高效運作、良性發展。首先應將住房公積金制度上升至法律層面，通過明確目標定位、資金屬性、權責職能，解決制度運行過程中的職能定位不清、保障范圍有限等問題，在鞏固現有住房公積金制度改革成果，實現高效運作，良性發展的同時，進一步發揮其社會保障作用。其次應加強與經濟適用房、廉租房等保障性住房以及普通商品房金融立法的銜接配套工作，提高住房公積金制度實施的有效性和全面性。再次應加緊出臺與《住房公積金管理條例》相配套的處罰實施細則，通過加強和完善公積金的執法力度和懲處機制，進一步規范住房公積金運轉機制，提高監督管理水平[5]。

二是要對住房公積金的政策性與商業性職能進行分離，通過成立或委托專門機構實現資金專業運作、由地方職能部門承擔政策性管理執行職能等措施，解決公積金制度運行中的監督管理弱化、歸集繳納不力、上下溝通不暢等問題，在更好地服務政府住房政策目標的同時，提高總體運行效率，兼顧好政策性與商業性的雙重職能。具體而言，將政策制定、資金歸集等政策性管理職能移交給地方政府住房保障職能部門，在確保住房公積金服務于國家調控要求和住房保障宗旨的同時，加強政策目標實現力度和完善監管管理機制。同時，將各地公積金管理中心改組為政策性金融機構，從“行政化管理”轉變為“法人化管理”， 推動住房公積金實現資金使用的專業化，避免現有管理的各種弊端，從而能夠及時根據微觀主體的需求和市場情況的變化創新產品、完善制度。

三是完善資金管理運作體系和內部管理機制，并通過積極拓寬放貸形式，解決內控機制不健全、資金使用效率低下和不均衡等問題，在保證資金安全的前提下兼顧公平與效率。大力推進住房公積金管理的標準化、規范化、電子化，完善并嚴格執行業務流程和操作規范，提高風險防范、控制能力。嚴格按照專業銀行模式對住房公積金的使用進行管理評審，加強外部審計監管、強化內部督察指導，更好地保障資金安全。積極根據各地居民需求而制定差異化的住房公積金政策，并通過創新貸款品種、拓寬放款渠道，提高住房公積金制度效率。■

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]汪利娜.中國的住房公積金制度[M].北京：社會科學出版社，2002：1-25.

[2]陳瑾.論住房公積金制度的運行效率[J].建筑經濟，2008（1）.

[3]譚文芳.淺談我國現行住房公積金制度存在的問題及對策[J].經營管理者，2010（11）.

[4]錢凱.改革和完善我國住房公積金制度的觀點綜述[J].經濟研究參考，2007（24）.

[5]住房保障司，住房公積金監管司.國外住房金融研究匯編[M].北京：中國城市出版社，2009：148-150.