反洗錢與反恐融資協調機制建設的國際經驗與啟示

摘 要：反洗錢與反恐融資協調機制建設至關重要，反洗錢與反恐融資協調機制主要包括政策層面的協調合作和操作層面的協調合作。本文從國際經驗視角分析了主管機構與所有反洗錢反恐融資相關者、其他監管機構、金融情報機構及報告實體在政策層面和操作層面的協調合作，提出了對我國反洗錢與反恐融資協調機制建設的建議。

關鍵詞：反洗錢；反恐融資；協調機制；國際經驗

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)05－００29－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.05.07

為有效發揮反洗錢與反恐融資制度的作用，協調機制建設至關重要。FATF（金融行動特別工作組，最主要的國際反洗錢組織）《40+9建議》第4條指出，“規則和條例應允許國內外主管當局和金融機構進行信息共享”；第31條還強調，“政策制定者、金融情報機構、執法機構和監管機構等主管當局落實有效機制，促進合作，并在適當的時候協調與打擊洗錢和恐怖融資政策和活動的制定與實施有關的國內各方”。

一、反洗錢與反恐融資協調機制的重要性

反洗錢與反恐融資協調機制主要包括政策層面的協調合作和操作層面的協調合作兩部分。政策層面的協調合作是指反洗錢與反恐融資相關各方共同起草或制定政策與法規或設置國際標準。操作層面的協調合作主要理解為反洗錢與反恐融資相關各方之間的信息交流。在任何有效的反洗錢與反恐融資制度中，最重要的因素是所有相關者愿意并有能力進行協調合作。反洗錢與反恐融資預防制度的核心功能是收集信息，并在必要時向他人傳遞信息。相關者之間任何形式的互動都可被視為最廣泛意義上的合作，這種合作必須滿足國際反洗錢與反恐融資標準。

對于反洗錢與反恐融資主管機構，FATF《40+9建議》主要條款為第23條、第25條、 第31條和第40條。第25條指出要為報告實體提供指導，第31條要求“政策制定者、金融情報機構、執法機構和主管機構”進行國內合作，“在政策制定和實施方面相互協調”。第40條建議指出主管機構需要跨境合作，與國際同行分享跨國金融機構的反洗錢與反恐融資信息。第23條建議是關于主管機構的執照核發職責的，指出應由“適當人選”對金融機構中大量股權所有者或者控股權所有者進行檢查。雖然沒有明確指出檢查標準，但在實踐中，要想防止犯罪分子及其同伙“控制……大量股權或者控股權或……管理職能”，肯定會涉及犯罪前科檢查。核查結果的核實離不開刑事記錄的支持，因此就會涉及與能獲取這些記錄的部門進行合作。

至于合作能力方面，規則和程序可以發揮很大的作用，賦予權力機關某些分享信息的權力，除阻礙信息分享的保密規定，建立適當的合作流程，設立委員會，任命協調人員等等[1]。不過在合作的意愿方面，法律框架或諒解備忘錄的作用很小。但是，如果權力機關不愿意相互合作，這些安排將只能是紙上談兵。對于任何有關協調合作的討論而言，這都是最基本的限制性條件。如果缺乏合作意愿，任何反洗錢與反恐融資制度都不可能取得成功。

二、反洗錢與反恐融資在政策層面協調合作的國際經驗

（一）所有反洗錢、反恐融資相關者在政策層面的協調合作

反洗錢與反恐融資體系各成員機構的日常業務聯系對整個系統的正常運轉非常重要。而要保證它們的承諾可以持續兌現，各機構高層代表之間的定期會議不可或缺。通過討論和了解反洗錢與反恐融資體系中其他機構的能力和目標，這些高級別代表就可以確保避免工作中的重復和不連續。為了達到這些目標， FATF《40+9建議》第31條指出：“在反洗錢與反恐融資政策和活動的制定和實施方面，政策制定者、金融情報機構、執法機構和監管機構……要進行國內合作”。

參加這些高級別會議的成員一般包括來自有關部委、執法機關(包括調查和起訴機關)、主管機構、所有金融監管機構、金融情報機構、稅務機關、業界及專業團體的代表。除了解決實施中的潛在困難，并為操作層面的合作鋪平道路，這些機構也需要在編制和檢查立法草案方面發揮作用(無論是正式的或非正式的)。來自最重要相關者最高層的意見和評論將會很好地促進立法草案的順利通過。如果報告實體也參與其中，會議就會取代咨詢過程，至少可以為咨詢草案提供反饋信息，形成一些建議。

以美國為例①，美國國家反洗錢與反恐融資政策協調機構——《銀行保密法》咨詢小組的成員包括來自財政部、金融犯罪執法網絡（FinCEN，主管機構）、司法部、美國國家藥品策略控制辦公室、各執法機構、金融監管機構(包括自律組織和國家監管機構)的代表和《銀行保密法》轄下金融服務行業(包括專業團體)的代表。《銀行保密法》咨詢小組接收財政部長或其指定人員的信息，其中包括《銀行保密法》的管理和執行情況，大額和可疑交易報告情況以及執法機構對這些數據的使用。它還會告知參與的私營部門有關代表執法機關對這些報告的使用情況。在此對話的基礎上，咨詢小組可向財政部長提出對報告規則的修改要求，以加強執法機構使用這些信息的能力和減少報告實體的負擔。

（二）主管機構與其他監管機構在政策層面的協調合作

當反洗錢與反恐融資主管機構為落實正式立法而被授權發布監管規則時，必須與其他監管機構溝通協調，以確定這些規則如何起草和實施?！胺擅媲?，人人平等”意味著在類似環境下的平等待遇，這種平等不僅要體現在法規中，也要體現在個案中。在所有其他條件都相同的情況下，如果一家銀行因偶發性報告缺失僅僅遭到銀行監管機構的警告，一家證券機構的類似問題就不應招致10萬美元的罰款。平等不僅要體現在更高水平的規則制定中，還要體現在監管機構對最具體環節的處理上。

（三）主管機構與金融情報機構在政策層面的協調合作

金融情報機構是反洗錢與反恐融資領域的專家，并且一直奮戰在最前線，不斷發現新趨勢和新方法，因此主管機構應該接受培訓。這種訓練可以幫助它們在現場檢查和非現場檢查中確定高風險領域，并找到應該從被檢查機構獲取的信息。金融情報機構還可以為反洗錢與反恐融資領域的“新手”機構以及需要全面解這個領域的機構提供基本培訓。同樣，金融情報機構也自行擔負一些監管責任，所以也需要在如何進行現場檢查方面接受主管機構的培訓。例如，在比利時②，銀行監管機構（銀行業反洗錢與反恐融資主管機構）會在如何進行現場檢查方面為金融情報機構提供幫助和培訓。

（四）主管機構與報告實體在政策層面的協調合作

FATF《40+9建議》第25條指出“主管當局”應制定指導原則，并為報告實體提供反饋。盡管提供反饋通常由金融情報機構執行，但制定指導原則的主管機構應幫助被監管實體履行反洗錢與反恐融資義務，畢竟它們才是監督這些義務的監管機構。

FATF《40+9建議》第25條指出，指導原則應“協助金融機構和指定非金融企業及行業（DNFBP）執行和遵守各自的反洗錢與反恐融資要求”。指導原則通常會明確給出實施反洗錢與反恐融資政策的方法，包括客戶盡職調查流程、反洗錢與反恐融資風險評估、收益所有權結構、記錄保全、可疑交易報告和通過人員培訓保持專業知識水平和結構。各國的指導原則都會根據各地的具體情況制定，所以不盡相同。

提出指導原則的公立機構與私營部門之間的持續合作不僅僅建立了信任，而且它們都是一個有效的反洗錢與反恐融資制度的重要組成部分。當有關當局了解了私營部門的實際情況，并采取了私營部門能掌握并有效實施的適當管理措施，對洗錢與恐怖融資風險的控制就可以得到改善。如果公立機構與私營部門之間沒有互信，或反洗錢與反恐融資制度的運行缺乏私營部門的全面參與，這樣的反洗錢與反恐融資制度是不可能有效的。例如，在香港，確認銀行客戶收益所有權結構是很困難的，因此香港金融管理局就這一問題發布了特別指導，要求銀行驗證客戶公司擁有人的身份(包括收益所有人)。如果業務是通過第三方介紹的，銀行也需要對所有中介機構進行“適當人選”評估。

指導原則通常被視為“軟法”，因為它不能直接執行，但是如果一個被監管實體持續無視指導原則，它們的無視行為可能成為今后行動的一個決定因素。不過，指導原則是一般性的，也不同于主管機構在考察后給出的建議或指示，因為建議或指示通常具有約束力和強制力，其目標是特定的某個機構。指導原則關注的是被監管實體群體，并涉及反洗錢與反恐融資制度的方方面面。它并沒有強加新義務給實體，但它說明了實體應該如何在實踐中履行已經承擔的義務。

最后，主管機構還常常作為分發站，分發聯合國安理會委員會依照安理會第1267號決議(基地組織/塔利班制裁委員會)定期印發的名單。這份名單中會列出疑似與這些恐怖組織有關的自然人和法人，所有國家都有義務凍結這些恐怖組織所有或被它們控制的資金。為此，主管機關——通常是中央銀行或銀行監管機構會在該國金融機構中分發這份名單，以確保任何持有相關資金的機構會凍結這些資金。

三、反洗錢與反恐融資操作層面協調合作的國際經驗 在操作層面上，反洗錢與反恐融資協調合作的目的是分享信息、情報和證據，以預防、調查和起訴洗錢與恐怖融資罪行。這里所說的合作是指反洗錢與反恐融資協調機制框架內的所有機構和機關之間的互動，包括金融業內各個部分、金融情報機構、官方記錄和登記部門（這些可能包括執法機構、身份或護照、監管機構、稅務機關、海關、土地登記、車輛 記錄、公司登記、商業數據庫等記錄和登記）、執法機構（這些可能包括警察、特種警察部門(如反毒品和反恐怖)、罪案記錄、反腐機構、國內外安全部門和情報機構、主管機構、稅務稽查等）、金融行業監管機構、檢察和司法系統以及其他非正式或正式組織（政府與非金融業務及專業機構，如律師、會計師和房地產代理商等之間應建立對話機制）。

（一）主管機構與金融情報機構在操作層面的協調合作

為了使主管機構洗錢與恐怖融資風險分析更加全面準確，從而幫助主管機構確定核查計劃，金融情報機構是最有價值的信息來源。金融情報機構從報告實體獲得的報告會反映出它們是否遵照執行了客戶盡職調查和其他義務。舉例而言，如果某機構提交的報告中總是缺乏有關受益人或所有權的資料，這就說明該機構在客戶盡職調查義務方面存在重大缺陷。

除了可疑交易報告的質量，金融機構申報的其他資料也是有用的。將某銀行提交的可疑交易報告數量與相似銀行進行比較，也可以發現各銀行是否正確地履行了其報告義務。假設銀行甲和銀行乙位于同一地區，并為同一客戶群提供同樣的服務，如果銀行甲提交的報告數量僅相當于銀行乙提交報告數量的一小部分，就會引起主管部門的注意。不是銀行甲少報或瞞報，就是銀行乙提交了過多的報告。無論哪種情況，對主管機構而言都是有價值的信息，不僅有助于細分風險狀況并確定檢查安排，還可以直接作為警告或罰款等行政處罰的依據。

鑒于金融情報機構可提供有關上述問題的資料，各國已設法開辟了主管機構與金融情報機構之間的信息渠道。如何做到這一點取決于當地情況和各國的數據保護立法。開辟這些渠道也有可能無需法律依據，但有關報告實體的申報行為信息仍受到金融情報數據保密性的制約。在大多數情況下，數據保密性只適用于與客戶有關的可疑交易報告所涉及的內容。如果是這樣的話，因可疑交易報告不足或缺失而得出的結論就不受這些規則的限制，金融情報機構就可以將這些資料提交給主管機構。不過一些國家認為，從可疑交易報告中得出的任何信息都在保密規則的范圍之內。在這種情況下，為了使金融情報機構和主管機構能進行信息交流，就必須有明確的法律依據。

例如，在西班牙和意大利①，金融情報機構和銀行監管機構會酌情分享各自的檢查報告。在意大利，意大利中央銀行和金融情報機構建立了一套信息交流方案，使各機構能夠分享來自金融情報機構的信息 (如金融情報機構用于識別異常情況的銀行回復)并確保它們充分協調各自的方案。例如，部署中央銀行與金融情報機構的檢查小組進駐同一家銀行。此外，金融情報機構以及其他機構都會在執行問題上積極地同經濟與財政部合作。各機構之間的合作也可以采取聯合組建現場檢查小組的形式，檢查小組的每個成員都帶有獨特視角和技能，以更有效地識別洗錢與恐怖融資風險。例如，在法國①，銀行、證券與保險業監管機構的成員都可以加入現場檢查小組。一次非現場檢查形成某金融集團的反洗錢與反恐融資缺陷報告可能會引起不同監管機構的興趣，也可能被同一綜合監管機構中的不同部門所注意，或最后引發共同制裁進程。在加拿大②，金融情報機構(正式執行反洗錢立法工作的機構)和加拿大金融監管局擬定了一項諒解備忘錄，闡明金融監管局要與金融交易報告分析中心分享所有反洗錢評估計劃獲得的信息，而金融交易報告分析中心要與金融監管局分享可疑交易報告和大額現金或電子轉賬檔案的信息、以及歸檔趨勢和效用的細分統計。兩家機構要定期舉行會議，討論發展趨勢和新出現的問題，以及個體實體評估的具體結果。

同樣，由主管機構流向金融情報機構的反向信息流也是需要的。由主管機構執行的現場檢查可能使未呈報的可疑活動曝光。為了解決這個問題，各個國家可能賦予監管機構通知金融情報機構的相應權力，即可以直接向其發送一份報告，或責令報告機構向金融情報機構提交遲來的可疑交易報告。主管機構和金融情報機構之間是有可能達成協議的，不過這要視主管機構在各國所擔任的角色而定。如果保密規定禁止分享在執行監管職責期間獲得的信息，可能需要申請豁免。

最后，在金融情報機構擔任反洗錢與反恐融資監管職能的國家（如美國）必須要確保審慎監管機構與金融情報機構之間的合作，金融情報機構顯然會很重視審慎核查中發現的有關內部控制問題的信息，而由金融情報機構收集的此類資料也會得到審慎監管機構的重視。

（二）主管機構與執法當局在操作層面的合作

當然，主管機構有可能在現場檢查中發現更嚴重的證據，不僅僅是一些有關被忽視的交易的簡單證據，還可能是該銀行參與犯罪行動的證據(無論這種參與行為是銀行主動參與還是重大過失造成的)。在這種情況下，主管機構可能會通知執法當局考慮采取進一步行動。實際上，主管機構別無選擇，它們有責任提交任何不法行為的證據。由于涉及犯罪行為，任何主管機構獲得的信息都不應受到保密規定的限制。立法機關需要在法律條文中制定明確的相關規定。

在任何情況下，主管機構與執法部門之間的溝通和結構性合作都是必要的。如果主管機構在不進行任何溝通和協作的情況下決定單獨采取行動，它們就可能對刑事調查造成整體干擾。如果監管措施中包括行政制裁，這些制裁措施可能會阻礙刑事制裁的適用。同樣，檢察官在不與主管機構進行磋商的情況下采取執法行動，可能使金融機構遭受沉重打擊甚至面臨倒閉的危險，或造成可能影響到金融體系穩定性的意外結果。檢察官的目的是懲治犯罪行為，而主管機構的目的是維護國內金融體系的完善和穩定性，兩者的目標應該相互平衡一下。

在荷蘭③，反洗錢主管機構將定期與檢察官辦公室和金融經濟犯罪偵查機關舉行三方會議。舉行三方會議既是實際需要，也是法律需要。由于荷蘭法律認為行政罰款也是一種處罰，因此可能導致重復追訴。結果， 同一犯罪行為不能同時受到行政罰款和刑事制裁。因此，主管機構對任何反洗錢與打擊恐怖融資違規行為采取的執法行動都不能包括執法當局的行動，反之則相反。三方會議的主要目的就是決定采取何種途徑。

各個國家可能希望合作與協作采取專案方式進行，不過一項諒解備忘錄或約定可以將合作規范化，同樣也可以就采取何種制裁手段(行政、刑事或兩者兼而有之)正式達成一致。此外，還應當明確監管手段能在何種程度上對執法工具構成補充。例如，當檢察機關無法找到提起訴訟所需的足夠證據時，它們可能將案件移交給主管機構。即使缺乏構成反洗錢刑事訴訟的足夠證據，調查也可能會找到違反反洗錢與反恐融資規定的行為，如在確認客戶身份方面以及監控或報告方面，而這些都可以成為主管機構實施處罰的依據。

（三）主管機構與報告實體在操作層面的協調合作

主管機構在組織反洗錢與反恐融資培訓方面發揮著重要作用，這也是協調合作的一部分。

在不同的國家，主管機構參與培訓的方式也不同，它們可能直接為金融機構提供培訓（通常是培訓II培訓師項目），或鼓勵全國銀行協會或合規人員協會等其他機構提供這類培訓。例如，在韓國①，韓國金融情報中心（KoFIU）與韓國金融監督院（FSS）合作，為銀行提供反洗錢教育和培訓。韓國金融情報中心每半年舉辦一次研討會，金融監督院的人連同銀行內部審計員和首席合規官員會聚一堂，討論包括反洗錢與反恐融資問題在內的合規問題。這些研討會（以及出色的培訓方案）的目的是幫助銀行加強反洗錢合規，并因此降低洗錢風險。研討會討論的內容包括反洗錢信息共享以及銀行保密規定的一般準則，如現場檢查過程中發現的異常交易類型、銀行在反洗錢方面的責任等。研討會的舉辦旨在幫助銀行制定反洗錢政策，并創建或更新培訓計劃。為此，韓國金融情報中心已經制定了一項培訓課程，銀行可以用它來培訓自己的員工。

四、對我國反洗錢與反恐融資協調機制建設的啟示

2007年6月，我國正式加入金融行動特別工作組(FATF)，FATF在此之前對我國反洗錢與反恐融資制度進行了系統完善的評估。其中，FATF分政策層面和操作層面對我國反洗錢與反恐融資協調機制進行了評估分析。從政策層面上看，協調合作機制主要體現為反洗錢部際聯席會議及其對反洗錢與反恐融資體系的有效性審查。從操作層面上看，協調合作機制主要體現為中國人民銀行與銀監會、證監會、保監會、國家外匯管理局之間的金融業反洗錢協調機制、公安部與人民銀行之間的核查協作與情報會商機制、公安部與金融業監管部門的緊密合作、海關走私犯罪偵查局與其它國內部門的合作。FATF對我國反洗錢與反恐融資協調合作機制給出了大致合規的評估結論[2]，認為執法部門（包括主管部門在內）和檢察機構之間在操作層面上的合作應該改進。

建議加強主管部門、執法部門與檢察機構在操作層面上的合作，還需要進一步加強反洗錢工作部際聯席會議機制，主管部門、執法機構與檢察機關之間的聯席會議框架內的溝通機制應得到改善，需要增強監管人員、偵查人員對成功起訴洗錢案件所需的法律要素的理解。例如，人民銀行的監管人員與公安部的調查人員應更緊密地與檢察機關合作，共同決定在調查以及偵查過程中處理那些犯罪活動，以及如何更好地利用有限的資源。此外，我國反洗錢與反恐融資協調機制建設還應加強培訓方面，主管機構應為其它聯席會議成員機構和金融機構在金融調查方面（包括“追蹤資金”方法和法務會計技能）為其調查人員提供培訓，培訓調查人員加強其對財務記錄和財務報表的理解等。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]Pierre-Laurent Chatain， John McDowell， Preventing Money Laundering and Terrorist Financing: A Practical Guide for Bank Supervisors，Washington: International Bank for Reconstruction and Development/ World Bank， 2009.

[2]中國人民銀行反洗錢局編譯.FATF中國反洗錢與反恐融資評估報告[M].北京：中國金融出版社，2007.