行政相對人的法律素質與行政效率相關性研究

【摘要】行政相對人的法律素質包括行政人所具有的法律知識，行政相對人的法律意識以及行政相對人運用法律知識的能力和行為。提高行政相對人的法律素質，不僅是建設法治社會的要求，而且對于提高行政效率具有重要的意義。行政相對人法律素質的提高可以改進行政過程，監督行政不作為以及制約行政違法行為。

【關鍵詞】行政相對人 法律素質 行政效率

行政相對人法律素質的內涵

行政相對人作為行政法學的一個基本范疇，是行政法理論上一個具有重要意義的概念。目前，在行政法學界對行政相對人的理解，最為常見的是以下兩種：一是從行政主體的行政行為對象上理解行政相對人；二是從行政法律關系的角度理解行政相對人。行政相對人的法律素質，泛指行政相對人所具有的法律知識與技能，以及法律意識。

第一，在法律知識方面，行政相對人除需掌握基本法律知識外，應主動了解國家或地方的各項行政法律法規和全面推行依法行政的各項政策等，并能全面了解新法頒布動態，以便及時更新知識。

第二，在法律意識方面，行政相對人需具備法律主體意識、維權意識、參政意識、監督意識等。其中法律主體意識是核心。

第三，在法律行為方面，行政相對人應在知法、懂法的基礎上，利用合法途徑維護自身權益，如學會用法，包括能收集、提供并運用證據證明某一法律事實已經出現；能準確選擇相應的法律規范作為維權依據；能按法律規定的程序、形式，積極主張自己的權利和要求對方履行義務等。

總體而言，行政相對人法律素質具有現實性、時代性、發展性和層次性四大特點。即行政相對人的法律素質和社會發展現實相契合，隨著時代的發展而發展，并在某個發展階段具有這個發展階段的特征，同時因行政相對人的素質差異而又具有一定的層次性，不是整齊劃一處于同一發展水平的。

行政相對人法律素質與行政效率相關性

行政相對人參與行政過程層面。行政相對人參與行政管理，主要是指行政相對人行使其參政權利的過程。

行政相對人具有較高的法律素質而合法信訪，將有利于信訪過程中行政效率的提高。①隨著經濟的快速發展與社會的不斷進步，行政相對人日益增長的利益需求也呈多層次、多元化發展趨勢。公共行政管理過程中，作為行政主體的政府和行政相對人難免會產生矛盾、分歧。在信訪過程中，如果行政相對人因為法律素質不高，而不能合理利用信訪渠道，或者不按照政府的信訪規定行事，必將增加政府公務支出成本，降低行政效率。而若行政相對人以講道理、講秩序、講法律的方式合法信訪、依法訴求，形成良好的信訪秩序，不僅有利于解決問題，且會成為政府提高行政效率的有效途徑，是維護社會穩定、構建和諧社會的一個重要方面。

行政相對人具有較高的法律素質而積極負起舉證責任，將有利于行政訴訟過程中行政效率的提高。我國行政訴訟法規定 “被告對其作出的具體行政行為負舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和依據的規范性文件”，“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據”，“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據”，“人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據”（編者注：《中華人民共和國行政訴訟法》第五章第三十二、三十三、三十四條）。即在行政訴訟中，行政相對人的舉證責任非常輕，這樣的作法主要是為了保護處于弱勢的行政相對人的權益，但也不可避免地增加了訴訟和行政成本。如果在行政訴訟過程中，行政相對人也能積極、主動地負起舉證責任，對于公正解決案件以及提高行政效率都將有益。由此，我們應積極加強政府法制工作，幫助行政相對人增強自身的法律素養，使其以積極合法的行為參政，將促進行政效率的提高。

行政相對人支持合法行政層面。首先，行政相對人對法律、法規及規章的了解程度會影響行政效率。在公共行政管理過程中，即使行政主體有很強的責任感和服務意識，法律法規和程序也十分完備，但因行政相對人法律素質不夠高，也會對行政機關提供高質量的服務形成挑戰，降低行政效率。

其次，行政相對人對行政法治原則的認識程度會影響行政效率。當前，在我國實施依法治國的方略以及全面推進依法行政的趨勢下，行政相對人對法律知識的了解程度越高，對法律精神與原則的認同程度越高，就越有利于公共行政管理事務的高效完成，有利于依法治國方略的實施，有利于和諧社會的建設。

行政相對人制約違法行政層面。具有較高法律素質的行政相對人依法對行政機關的行政許可審批進行監督，有助于提高行政效率。行政許可是在市場經濟條件下政府最重要的行政管理手段之一。行政許可審查時限制度是行政許可審批過程中一項重要的制度，也就是行政部門在接到行政相對人的申請后，作出最后決定期限的制度。即在一定的時間限制內，行政機關必須對行政相對人的申請進行答復，給予許可或者不予許可。在市場經濟條件下，許可裁決時間拖的越久，申請人的預期利益損失就越大。如果行政相對人了解行政許可的審查時限制度，就可以利用法律手段維護自身的利益，并同時推動行政效率的提高。

具有較高法律素質的行政相對人不僅能夠利用法律手段對行政機關不作為進行監督，打擊行政機關的官僚主義作風，還可以依法制裁行政機關的違法行為，從而改變行政主體在行使行政權力的過程中因程序不合法降低行政效率的行為。雖然我國制定了大量的行政監督制度，頒布了相關的法令，并設立了眾多執法監督機構和部門，但是在現實中，依法行政的現狀卻難以讓人滿意。如果行政相對人不斷提高自身的法律素質，依法對行政機關違法以及不作為行為進行監督，并對行政機關作為之請求事項以書面形式進行督辦、催辦，將可能大大提高我國政府機構的行政效率。

提高行政相對人法律素質的對策

在依法行政背景下，行政相對人法律素質對行政效率具有重要的影響作用。行政相對人法律素質的不斷提高與完善，也將有利于公共部門行政效率的提高。行政相對人法律素質是依法行政、提高行政效率的“軟件”與靈魂，只有植根于豐厚的法治社會土壤之中，行政相對人的法律素質才能得到提高。同時行政相對人法律素質的提高，又反作用于社會環境和法治建設，從而促成依法行政的深入貫徹和落實。

首先，把“尊重和保障人權”的憲法原則與依法治國及依法行政有機結合起來。“尊重和保障人權”要求作為行政主體的政府擺正自己的位置，重視行政相對人的權利；堅定不移地推進政治發展，豐富社會主義政治文明的內涵，通過基本的制度、體制的構建和人的政治素質的培養，充分展現社會主義政治文明的優越性。

其次，要進一步培育和滋養法治市民社會。目前，我國市民社會的力量正不斷壯大和合法化，需通過多種渠道實現其對國家公共政治正面意義上的影響。因此，不僅需要建立一套制度性的程序和規范，還需要提高行政相對人應有的素質，特別是法律素質。

再次，要確立法信觀念，增強法律的認同感。重新認識法律與政策之聯系， 將只按照政策辦事而忽視依法辦事的思想徹底改變；不僅要發揮刑法，還要發揮民法、經濟法等各類法律在管理國家以及社會事務、規范社會行為中的重要作用；改變認為法律只是單純制裁手段的誤解，要意識到法律手段還是一種引導、獎勵和管理手段，全面理解法治手段的多重作用；要把司法部門看成是與每個人息息相關的執法、普法部門，要塑造多元普法，理性用法的社會氛圍。只有將多元理性的普法用法的社會氛圍與科學精神、民主意識、市場價值等文化要素相結合，才能使得依法治國深入人心，行政相對人的民主、法治素養才有望得以真正提高，其法律素質才能得以有效培養，法治的理想才能成為現實。

最后，要建立合理的法律素質與行政效率測評體系，為測評行政相對人法律素質與行政效率設計一套同步的量化的指標體系。通過行政相對人法律素質與行政效率測評體系，不但可以動態地掌握行政相對人法律素質對行政效率的影響程度，而且還可以階段性地了解和掌握行政相對人法律素質的現狀及其與現實要求的差距，為法制宣傳和普法教育工作設定明確的工作目標和任務。

（作者為南京理工大學博士研究生）