從合法性角度論信訪改革的重要性

【摘要】信訪是與新中國各個歷史時期密切聯系的，它同時承擔著緩解社會壓力（安全閥）、公民權利表達與維護、不當行政的糾正等功能。隨著社會的發展，信訪承擔這些功能的同時，自身的壓力也越來越大，信訪不可冒然廢止，信訪現狀又存在一些缺陷。如何看待信訪，有社會、公民個體等視角。以政黨視角來看，它的完善可以為執政黨執政提供持續的合法性和權威。

【關鍵詞】信訪 執政 合法性

制度探源及性質剖析

我國的信訪制度最先萌芽于1950年成立的中央辦公廳秘書室，當時主要是負責層層處理人民群眾寫給中央領導同志的信件，接待上訪群眾。信訪高潮的三個階段分別是：第一階段在建國初期至1966年以前，信訪的焦點集中在社會變遷及一系列社會動員帶來的問題，如土地分配問題、干部過粗過急的工作方法問題、反映階級斗爭擴大化的問題，包括要求平反問題；第二個階段出現在1976年～1982年，黨內外糾正社會變遷中出現的各種問題，尤以要求平反，要求落實平反政策的問題居多；第三個階段是1983年確立社會主義市場經濟體制至今，信訪問題集中在社會主義初級階段建設中的政府職能問題、黨與政治的關系問題、黨與社會治理的關系問題、黨員干部作風問題?？梢姡旁L是與社會轉型、經濟轉制、政治轉軌密切聯系的。

信訪的正面效應對公民個體來說就是維護個人權利；對中央層面來說就是有利于了解基層狀況。而負面效應則是公民的高成本維權以及中央政府對信訪的高成本維穩。信訪的內在矛盾表現得越來越突出，一方面不可能存在普適的實體法；一方面單純靠人治又增加了信訪工作者和信訪信息反饋的量，即有限性，比如部門編制局限、權限局限等。

信訪問題的研究視角

尹利民在《確定性與不確定性，信訪的實踐邏輯及其風險》中，從關系論的角度圍繞信訪為何越來越向北京集中這一現狀分析了信訪的制度特征，揭示了政治風險可能帶來政治信任的差異分布，可能導致個體分散行動向群體性集體行動的危險趨向；李玲玲、雷薇在《論我國信訪制度的既存缺陷與重構途徑》中，著重于分析信訪的功能，即作為行政救濟手段、行政監督途徑和民意表達方式的信訪制度；秦后國在《論我國信訪制度的困境及其改善》中，著力于分析信訪制度的一系列困境，如法理困境、制度困境和實踐困境，分析了這些問題與效率低下，越級上訪的關聯；張康之在《行政倫理的觀念與視野》，以秩序的觀點分析了信訪與社會結構、社會規則體系、社會利益整合機制的關聯互動問題。

總的說來，學界對信訪問題的看法大概有幾種：組織行動說，即把信訪看作一個組織，考察個體行動到集體行動的路徑演變；政治—社會互動說，即把信訪看作一個持續互動的過程，把權利維護與權力監督下的權利救濟聯系起來，宏觀上看即是社會與政治的互動；團體說，還有的學者跳出單純把上訪看作組織行動的視角，把信訪民眾與信訪部門看成團體。

筆者認為，執政黨執政就是要持續提供高效、穩定、公平的公共產品，并獲得合法性?？梢哉f，哪個地方的政府合法性降低，哪個地方的維穩成本就會上升。提供公共產品內化到政府內部就是政府行政。

公共產品供給的行政過程

如果把權利救濟的政府行政系統分為兩端，中間為制度化，一邊為輸入，一邊為輸出。輸入端，是一個個具體的問題，充滿了不確定性。政治系統的有效性程度決定了輸出端的結果能否具有一致性，如果是一致的，則表明，問題解決的制度化、分類化。如果差異較大，則潛伏了下一次問題爆發的可能性，信訪不息訪、信訪同案不同結都是可能性的表現。輸入、輸出端，此處忽略民眾問題的正當性、合法性等受評價主體、司法裁判、公眾道德等變量極大的因素，假設民眾解決問題的訴求都是合理正當的。如果按照合法性資源的角度考量，就是輸入端：民眾的期待——政府合法性的預期；民眾的機會成本選擇——政府合法性的比較優勢預期；民眾已耗費的時間、金錢的沉沒成本忽視——政府合法性的機構成本的不斷耗費；民眾問題的擴散傳播——政府合法性危機的算術、幾何級遞增；在輸出端則是，民眾問題的解決——政府權威的貼現，貼現程度與問題的解決程度呈正相關；經過大量時間、金錢的花費后，政府信任降低，沒有民眾會贊譽一個低效政府。

從政府處理機制上看，處理輸入端問題的效率高低、效果大小都與幾種能力有關，包括利益的分析能力、利益的綜合考量能力、調查能力、提供公開信息博弈的能力、依法公正中立裁判的能力、監督能力、協調法律及道德、民情的能力。而這些不同的能力構成了輸出端的合法性，成為執政的重要資源、政府能力的重要考量。這幾類能力大致可分為維持政治秩序的能力、維持社會秩序的能力、保障組織秩序的能力。三種能力大體對應了政府合法性的生存、發展、維持能力。政治秩序是合法性的基礎；社會管理是合法性發展的條件；組織管理是合法性維持的前提，組織秩序得不到保障，異化將導致組織或者組織外部的新組織的分化。

強政治秩序維持能力與強社會公共秩序并存的政府顯然是現代政府。它很好地解決了多種矛盾，保障了社會的可持續運行。強政治秩序維持能力與弱社會公共秩序維持能力相組合往往形成集權或威權性政府。雖然能夠保證一段時期的穩定，但會越來越不適應階層分化的政治訴求，這時候，一個政治參與低水平的社會未來的安定，很大程度上取決于能否正視現代化和政治參與擴大這類事實的政治制度性質。如處理不好則會面臨深刻的合法性危機。①

民眾偏好選擇與作為負外部性承擔者的信訪機構

從公民個人角度來看，選擇信訪包含了偏好序列的選擇，信訪的上位序列是行政內維權和司法維權。行政內維權的有效性取決于行政單位保障組織秩序的能力。如果形成了奧爾森所說分利集團，它將意味著分配是非生產性的，耗損了社會效率。如果這個序列不同，民眾再一次選擇，將轉向司法，司法機關的比較優勢在于，有明確的法律法規；有專門的職業經驗；傳統文化中的公正期待。但是司法機關同樣存在巨大的成本，比如有法不依，執法彈性，更嚴重的是司法腐敗。如果民眾不信任司法，就會轉向下一個偏好，“信訪不信法”，即信訪。有學者稱：“上訪”事件說明，正式的制度化渠道不被人們所信賴或重視。在偏好序列轉移的過程中，包含了政府合法性的轉移，轉移不是零消耗的，每一次轉移都包含著對前一序列的不信任耗損，轉移到最后政府合法性殆盡或者透支，政府與民眾潛在地對立起來，結果便是高成本維穩。

從行政者角度看，各級官員與公務員也存在利益訴求，比如升遷；各級地方政府機關可能有強烈的地方利益，一些領導干部甚至主動創租，使信訪承擔很大的負外部性，正如郭彥森在分析群體性事件指出的政府俘獲的三個階段，第一個階段，“職能傾斜，政府機構、公務人員、公共部門迎合、追捧強勢群體和特權階層”。第二階段，“政策傾斜”，國家和政府所制定的某些政策和規則使這些群體和階層獲得更多的社會資源、財富和機會。最后是“制度傾斜”。②從現實來看，信訪所反映的問題主要集中在第一階段和第二階段，職能傾斜造成的是“彈性執法”和“有訴不理”；政策傾斜帶來的是“惡法橫行”，尤以第二種對政府的合法性危害最大，因為政策是以政府的權威做保的，群眾對惡法的看法會造成波及共識與溢出效應，任何一部不良政策都可能造成民眾對政府的集體歸因與抵制?，F在民眾還停留在“信訪不信法”階段，如果有朝一日民眾連信訪都不信了，就會帶來巨大的社會危機。

亨廷頓指出政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化水平，強大的政黨能使群眾的支持制度化，同時也與政治積極分子和權力追求者與政黨認同的程度及他們視政黨是實現其他目的手段的程度。③從這個意義上說，執政黨必須注重持續不斷的產出合法性。黨的執政地位是歷史形成的，人民理性選擇的。但是歷史是時刻變化的，黨的改革開放體現了黨富于把握時代脈搏的敏銳性，能否處理改革開放中的各種問題則是對黨執政能力的考驗。

回望：治理與合法性

信訪，是中國社會政府過程的一個重要體現，信訪本身即是一個政治輸入輸出的典型結構；又是一個與政府行政相關聯的輸出與反饋機構，與普通的宣傳、社會化不同，信訪的反饋主要是負反饋，主要是反饋問題，按照伊斯頓的看法，處理好負反饋的負荷、時差、增益、導向與持續行政的適度張力就能保證合法性不斷增加，政府行政不斷完善，反之則可能因為反饋梗阻危害黨執政的合法性。從信訪和其他權利救濟方式來看，就是要處理好信訪與司法等的關系，決不能讓成本有限的信訪承擔全部救濟，最終效率低下而危害整個政府權威。因而，一個可行的措施是把信訪納入治理的軌道中來，通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。

（作者單位：廣東外語外貿大學）

注釋

①③[美]亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1989年，第367、378頁。

②郭彥森：“基于利益博弈視角的群體性事件剖析”，鄭州大學學報，2011年第1期。