城鎮住房保障體系創新方略

【摘要】我國現有住房保障體系與房地產市場發展契合，是階段性產物，它被割裂成若干孤立的系統，并非統一架構下的完整體系，具有管理成本高、難以實現系統內有序轉化、退出困難、社會資本介入機制缺失等問題，亟需整合與創新出一種簡約、明晰、統一，可以集有利于各種保障方式靈活轉化、社會資本方便介入等于一體的全新住房保障體系。

【關鍵詞】城鎮住房保障 住房保障體系改革 管理機制 創新

現有住房保障體系運行現狀

自2007年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難若干意見》（國發[2007]24號）出臺以來，全國城鎮住房保障工作進入到了快速發展軌道。各地紛紛加大了廉租住房實物配租的建設力度，并在廉租住房和經濟適用住房基礎上，逐步推行了公共租賃住房、限價商品住房和棚戶區改造住房等一系列新的政策和保障體系及方式。由此，既豐富與形成了新的城鎮住房保障體系和保障方式，又將保障范圍逐步擴大到了中低收入家庭、新就業無房職工以及在城鎮穩定就業的外來務工人員。這是實現“居者有其屋”的具體民生工程，也是社會和諧的必然選擇。

然而，客觀地評判，現有住房保障體系及方式的形成與我國房地產市場發展相契合，是不同時期的階段性產物，并非是一個統一架構下的完整體系。其具有明顯群體性等屬性及特征，主要是針對不同保障群體、保障層次，基于不同政策指向而發展起來的相對完整、彼此割裂的體系。這就使得各地在設計保障管理制度時，除更多在準入收入線上作出機械性銜接外，難以將各類保障方式納入統一體系下進行整合、梳理與運用。因之，各地在保障體系的設計、運行及管理上，自然就呈現出了這樣一些明顯的特征：實行分類實施的管理機制，且各類保障方式根據保障對象和保障房源不同，分類組織實施，保障對象分類申請、分類審批，房源分類計劃、建設、供應、分配、使用和退出等。

事實上，諸如此類等管理機制，已人為地將本應屬同一完整的體系割成了若干相對孤立的系統，并在實踐中不可避免地派生出了諸多問題。其中，較為突出的是：一、保障體系內各種保障方式政策指向不同，造成管理成本不斷增高；二、各類保障性住房政策設計的目的不盡相同，難以實現系統內的有序轉化，造成保障性住房整體配置效率不高；三、退出管理困難，良性循環機制難以建立，住房保障可持續發展明顯受阻；四、保障房供應的社會介入機制缺失，既壓縮了保障房供應主體及規模，又加重了政府的行政性職責。

顯然，如若漠視上述問題，放任其持續發酵，不僅會妨礙城鎮住房保障可持續發展，還將導致保障房投資及建設壓力持續加大，亦將重現傳統公房運管的種種弊端與惡果，帶來諸多不確定性。

創新住房保障體系的三大原則

基于此，并考慮到住房保障的本質內涵及特征，即住房保障的目的是取得產權或居住權，而其分配形式又有貨幣和實物之分，筆者認為，亟需整合與創新出一種簡約、明晰、統一，可以集有利于各種保障方式靈活轉化、社會資本方便介入等于一體的全新住房保障體系。對此，應當遵循以下三個原則。

市場導向和貨幣化分配原則。即在構建新的城鎮保障性住房制度時，不能脫離城鎮住房制度改革的商品化、市場化和貨幣化等大方向，并堅持貨幣補貼為主、實物配給為輔的基本策略。

責任共擔、適度保障原則。即保障對象須承擔其天然責任，即須負擔其力所能及的住房消費支出，而政府和社會僅承擔其有限責任，而非無限連帶責任，且保障支持的范圍與水平也必定是有限與適度的。

動態調整原則。即住房保障應與社會、經濟的發展和人民生活水平的提高相適應，保障范圍和方式也應隨著社會經濟環境的變化不斷地進行調整。

按照上述等原則，并借鑒國內外經驗，筆者建議：以保障性住房（簡稱為保障房，其中又分為租賃型和產權式保障房）概念為統領，梳理現行各類住房保障方式的內涵和外延，并加以整合和創新，形成新的體系。其基本要求是，打通出租和出售方式、并軌市場供應房源和政府供應房源、銜接貨幣補貼和實物保障模式，實行可租可售、梯度保障，發展租賃型保障、規范產權式保障，統一供應和分配、統籌組織實施，通過屬地化、市場化、網絡化和遞進式退出管理，建立起更加簡潔、明晰、公平、高效的保障房體系和管理機制。

該體系的總體方向及指導思想是：保障絕大部分低收入家庭通過租賃形式來滿足其基本住房需求；適當支持少部分有條件的中等偏低收入家庭通過購買經濟適用房或由政府規定價格和面積標準的中低價位商品住房（包括限價房）；堅持多住房多負擔。

住房保障體系整合創新方略

為順利實現上述新型城鎮住房保障體系構想，我們必須尊重歷史、各種客觀因素及條件，注重新舊體系的平滑過渡，尤其應針對既有或未來各類保障群體，通過對不同的保障房、保障物件實行不同的住房分配政策，實現保障資源的合理與優化配置及選擇。從總體上講，一方面，對所有符合保障條件的保障對象，全部實行貨幣化分配；另一方面，對租賃型保障房實行（租金及其補貼）市場化管理；對產權式保障房實行（定額或差異化的）購房補貼或價格限定。對此，應采取如下相應的對策及措施：

保障模式。一是針對租賃型保障方式，依據不同層次保障對象的收入水平，實行不同的補貼標準，補貼水平隨保障對象收入增加（或減少）逐步遞減（或遞增），而實物配租房源同時實行市場租金。二是針對產權式保障方式，根據不同層次保障對象的收入水平及支付能力，實行差別化的保障房出售價格，或予以一定的購房補貼。另外，租賃保障房的家庭若具備購房能力，也可以選擇購買所居住的保障房，銷售價格根據其購房時的收入狀況、準入情況等，即參照執行相應的產權式保障房出售價格。

保障思路。一是發展租賃型保障方式，即租賃型保障方式均實行“按需建設、應保盡保”。除對原廉租住房租賃補貼（包括租賃市場住房）以及公共租賃住房對象繼續實行應保盡保外，廉租住房實物配租對象也實行“按需建設、應保盡保”。 原廉租住房保障對象可以在市場范圍內自主選擇位置、戶型等符合自身需求的房源，也可通過租賃政府提供的房源獲得較為穩定的租賃關系，各取所需，實現市場提供房源與政府提供房源的供需平衡，以及實物保障與貨幣補貼方式的公平。二是規范產權式保障方式，即通過政策引導和規范，壓縮購買對象的獲利空間，限制購買對象投機和違規行為，發揮產權式保障對穩定社會購房預期和減輕財政壓力的作用。具體講就是，要嚴格限制產權式保障性住房建設標準，如單套面積限在60平方米以內；實行有限產權，明確并逐步提高其上市交易時應向政府繳納的收益份額；規范產權式保障房使用和上市交易行為，限制出租等違規行為。三是建立健全城鄉一體的住房保障體系，即打破城鄉二元體制的藩籬，將農村居民逐步納入住房保障體系當中，以租賃型保障方式為主，對有條件的農村居民輔以產權式保障方式，逐步提升農村住房保障水平。按照農村居民的居住地域不同，對在戶籍地定居的農村居民采取租賃型保障方式，提供廉租住房實物配租和租賃補貼兩種保障產品；對進城務工農村勞動者采取租賃型和產權型相結合的保障方式，提供多樣化的保障產品選擇空間。

供應方式。統一建設標準。以滿足基本居住需求，符合安全、衛生、便利等基本居住條件為原則，不再按照現行政策中的面積等控制性標準進行區分。統一供應和分配。將現有的各類保障房的申請程序進行整合優化，建立對符合條件的各類保障對象的統一申請、審核、公示和輪候制度，對經審核符合條件的保障對象統一確認資格后，根據保障對象收入狀況、住房狀況和需求狀況確定保障標準和保障方式，根據困難優先的原則并按照統一程序進行分配。統籌組織實施。保障房的規劃設計、土地供應、投資建設和運營管理均由政府統籌組織實施，并整合與協統住建、發改、財政、民政、國土、人民銀行、銀監會、證監會、保監會乃至公安等部門的相關職能。

管理機制。一是實行屬地化管理，即發揮各級政府特別是基層組織的作用，明確各級政府和街道辦事處、社區作為轄區范圍內住房保障實施主體的管理職責，通過屬地化管理提高管理效能。二是強化市場化管理，即通過租賃型保障房全部實行市場租金并按年度動態調整、對政府提供的保障性住房全部實行市場化管理、逐步實現投資主體市場化和多元化等方式實現市場化管理，擴大保障房的建設規模，提高其運營效率，實現其可持續發展。此外，還應加強網絡化管理、實行遞進式退出等精細化和優化管理。

投融資平臺建設方面。鼓勵在特大城市和大城市、省會城市和地級城市建立保障性住房投融資平臺，即以政府財政或民間投入作為資本金及主要注冊資本來源，建立國有或混合所有制的保障性住房投資機構，并在此基礎上，積極展開“公私”合作，充分利用房地產投資信托基金等創新型投融資平臺及模式，來推動其行政轄區內保障房投資和運營的健康與可持續發展。

特別是，要對保障房建設的每一個環節進行全方位的監督，避免偷工減料，保障群眾的生命財產安全，維護黨和政府的公信力。

（作者分別為四川省社會科學院產業經濟研究所研究員；成都市住房儲備中心研究員）