工程建設領域招投標制度的實證研究

【摘要】以實證研究為依據揭示了工程建設領域的招投標制度存在的問題，包括規避招投標、圍標、串標、低價中標高價結算等問題。這些問題的普遍存在實際上使得以《招投標法》為核心的現行招投標制度走形，給國家帶來損失，給職務犯罪提供了溫床，必須采取法律改革、司法威懾、技術創新和制度建設等措施進行綜合治理。

【關鍵詞】工程建設 招投標制度 腐敗 實證研究

自2010年3月份起，筆者就工程建設領域中的招投標問題在西部某省的三個地級市的招投標中心、發改委和規建局等16個單位和7個工程建設企業（含代理機構）進行了調研。與這些單位具體負責招投標工作的人員進行了深度訪談，對招投標領域的現狀和治理難點有了較深入了解，對如何規范招投標活動，特別是如何預防招投標領域的腐敗有了較深刻的認識。

招投標領域存在的突出問題

在筆者的調研過程中，無論是政府官員還是企業人員，沒有任何一位對招投標領域的現狀感到滿意，都認為招投標領域存在的問題多，集中表現在以下六個方面。

圍標和串標問題。全部受訪者都認為工程建設領域招投標中的圍標和串標問題是“較嚴重的”。他們認為，相關企業和個人在巨額經濟利益的驅動下，其圍標和串標的意志非常堅定，鉆政策漏洞的能力非常強。采用的主要方式是從代理機構處了解報名情況，然后通過金錢收買或武力恫嚇等方式使部分投標人放棄競爭，或者收買業主，讓業主評標代表在評標時故意把價低的投標以各種理由廢掉等等。

代理機構問題。多數受訪者認為招標代理機構是圍標和串標行為的幫兇。實際上，根據《招標代理服務收費管理暫行辦法》等文件的規定，招標代理機構所收取的招標代理服務收費較低，與其所享有的權力和所掌握的資源不相稱。這在相當程度上決定了招標代理機構違規、違法的必然性和普遍性。招標代理機構往往采取借牌、掛靠等不正當競爭手段參與競爭，沒有統一的規范，對代理機構監督沒有有力的措施，沒有明確的管理機構。同時在代理招標過程中往往置業主的利益于不顧，牟取私利。

評標中的問題。受訪者普遍認為現有的評標專家無論是業務素質還是道德水準都良莠不齊，專家們利用評標的權力進行尋租的情況較嚴重。他們利用QQ群進行聯絡、接頭，進行利益交換，或者在前往評標的路上被投標人“勾兌”，甚至在評標場所的樓下也可能被人攔下送紅包，并迅速達成彼此心知肚明的交易。同時，還有部分專家在沒有被收買的情況下，也因為粗心、馬虎甚或無知，犯下一些低級錯誤。

監管體制問題。受訪的政府官員大多認為必須加強對招投標領域的監管，但又普遍感覺監管的難度大、壓力大，認為現行的監管體制存在問題，監管的效果不理想。這些問題包括政府在一定意義上既是招投標的當事人、運動員，又是招投標監管人、裁判員，其監管的局限性顯而易見。在實踐中，監管部門較多，各自為陣，互相推諉，缺位越位的情況時有發生。

中標后的管理。來自發改委和規建局等部門的受訪者強調中標后的管理是目前招投標領域監管的薄弱環節。主要問題包括正式的施工合同的內容與之前的招標文件和標書的內容出現較大出入、合同內容的隨意變更、合同沒有全面履行、違法分包或轉包現象較普遍、施工方掛靠或借牌問題較嚴重、項目經理、項目總監、主要技術負責人壓證施工的法定要求沒有很好落實、低價中標高價結算的問題較突出。

規避招標的問題。調查中，不少受訪者對《招投標法》的嚴格執行持懷疑態度。他們認為在地方政府財力有限的情況下，各地要搶占發展機遇，官員有考核的壓力，因此政府往往會以招商引資的方式或以某工程“時間緊、任務重、資金壓力大”等特殊情況為借口規避招投標。而且部分受訪者對一些質量不高的被引資企業利用招商規避招標，并帶來合同履行等一系列后續問題感到極為憂慮。

治理招投標領域突出問題的策略

我國的招投標制度是從西方發達國家移植、借鑒過來的。西方國家建立成熟的招投標法律制度經歷了上百年的時間。比如英國早在十八世紀就制定了有關政府部門公用品招標采購的法律。而美國也在上世紀30年代初就制定了與招投標密切相關的《購買美國產品法》，《聯邦財產與行政服務法》、《合同爭議法》和《小企業法》等一系列法律及細則。而我國從1984年國家計委與建設部發布《建設工程招標投標暫行規定》正式開始實施招投標制度，到2000年頒布施行《招投標法》，招投標制度的正式建立不過大約二十年時間，再加上我國經濟發展之快、經濟總量之大、地域之遼闊等復雜因素是別國不具備的，因此我們的招投標制度在實踐中存在問題屬正常現象。只要我們找準問題，科學、系統應對，就能逐漸完善這一制度。

完善招投標法律法規。在我國這種成文法國家，制定完備、良好的法律是規范特定領域法律關系的前提。而我國現行的招投標法律制度存在兩大主要問題：一是過時，二是混亂。2000年制定實施的《招投標法》已經遠遠落后于招投標實踐的需要，該法的許多規定都已形同虛設，亟需修改。而且應充分吸收各地在實踐中總結出來的一些好的制度，將其上升到法律的高度。此外，現行的招投標規范中，除了《招投標法》以外，還有《工程建設項目施工招標投標辦法》、《評標委員會和評標方法暫行規定》、《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》等大量的部委或地方規章、文件。這些規章或文件在招投標實踐中發揮著比《招投標法》更為直接、甚至更為權威的作用。但因為這些規范本身不夠科學，而且政出多門，內容彼此重復、互相交叉、相互矛盾，很大程度上導致了招投標領域實際上無明確的法律規則可供遵循。

加強對招投標領域的政府領導是治理的必要前提。進行招投標的項目標金額巨大、利潤豐厚，在當事人眼里無疑很有吸引力，其違法、違規的動機是堅決的。所以，在目前建筑市場尚不規范，法治尚不昌明的現實條件下，各地方政府對招投標領域的高度重視和率先垂范對治理相關問題顯得尤為迫切和必要。

理順監管機制是治理的機制保障。按照我國現行招投標法律，發改委、經委、建設、水利、交通、鐵道、民航、信息產業和商務等行政主管部門負責對招投標活動實施監督。但在實踐中，這種多頭監管體制，導致部門之間職能交叉、職責不清、行政越權或行政不作為時有發生。同時，由于部門之間缺少溝通和協調，有的部門為了自身的利益，出臺的政策規范帶有明顯的部門色彩，設私貨，擴權力，政出多門，各自為政，甚至互不買賬，相互抵毀，形不成合力。雖然法律賦予這些監管部門監督執法權，但由于受執法手段所限，查處違紀違法行為時取證困難，監督力度十分不夠。

因此，必須合理分配招投標監管權，使招投標當事人真正成為“運動員”，行政主管部門真正成為“裁判員”，紀委（招監辦）和檢察院真正成為處理不服“裁判員”決定的“裁委會”，并在行政主管部門和紀委內部形成有效的內部監督機制。形成招投標領域權力制約權力，執行權與監督權分離，司法權監督行政權的合理制衡機制。

技術創新是治理的有效突破口。招投標工作的技術性很強，當事人往往利用制度設計中的一些漏洞鉆技術空子，因此技術創新就成為維護招投標工作公平公正的必要手段。根據筆者在調研中了解的情況，不少地方依托網絡技術，實行網上招標、網上評標、網上舉報和網上黑名單等制度，對于遏制串通投標、惡意投標、抬價棄標、圍標、陪標等現象已經起到了較好的作用。

誠信體系的建設是治理的必備武器。面對誠信缺失的普遍狀況，必須整合法院、檢察院和各行政機關的資源，建立涵蓋評標專家、投標企業和代理機構資信、業績及主要從業人員等內容的綜合信用信息資源庫，形成互聯互通的信用共享機制；落實《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》，完善市場主體信譽評價、項目考核、合同履約、“黑名單”等市場信用記錄，建立守信激勵制度，制定投標企業、代理機構及從業人員、評標專家違規行為懲戒辦法，實行嚴格的市場準入和禁入機制，實行“一處受罰，處處受限”，切實解決公共資源交易中失信、低“成本”、高“回報”和處罰不力等問題。

加大懲治是治理的必要手段。面對巨額的經濟誘惑，僅憑道德教化和制度預防是難以阻止當事人和監管人違法、違規的，所以無論是從廉政建設的角度還是從推進經濟建設和保護官員的角度，都需要紀檢部門和司法機關堅定不移地及時查處、從嚴懲治違規、違法和犯罪人員，保持對招投標領域違規、違法行為高壓、嚴懲的態勢。

總之，公正、科學、廉潔的招投標不僅是保護國家利益、社會公共利益的需要，還是保障招標投標活動當事人的合法權益的需要，更是保證項目質量、預防腐敗的需要。因此，我們應當立足于制度建設不斷完善我國的招投標制度。

（作者分別為四川內江師范學院講師，教授；本文系四川省哲學社會科學“十一五“規劃項目，項目編號：SC10W226）