美國聯邦政府高等教育財政資助體制的早期孕育與成型

摘 要 政教分離原則和新教思想引領了殖民地和建國時期美國聯邦政府自由放任的高等教育財政資助政策。憲法對聯邦政府教育權力的回避使得創辦國立大學的計劃破產，達特茅斯學院案再一次維護了私立大學的合法地位，刺激了州立大學的廣泛創建。這段時期，聯邦政府基本徘徊在高等教育門外。《莫里爾法案》開啟了聯邦以土地贈予形式干預高等教育的時代。隨著一戰的爆發，聯邦政府通過軍事服務全面介入高等教育，逐漸形成了以資助軍事研究和人員培訓為主要形式的早期聯邦高等教育財政資助體制。

關鍵詞 聯邦政府；高等教育；財政資助；美國

中圖分類號 G649.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008—3219（2012）22—0072—06

美國擁有當今世界最發達的高等教育，這與美國歷史上形成的高等教育多渠道財政資助有重要關系。政府資助已經成為當代美國高等教育財政收入的主要和基本來源。但在直接補助學生以及資助科研發展（RD）方面，聯邦政府的資助額度卻比州政府、工商企業及其他社會團體捐助得多，影響也大得多。這些資助特點，保證了聯邦政府在高等教育上的重要影響力。但是在歷史上，由于憲法對聯邦權力的限制，美國聯邦政府最初嘗試介入高等教育的努力都以失敗而告終，聯邦權力的缺位一度造成了美國高等教育發展史上的相對混亂。這一時期主要指一戰前，特別是殖民地和建國時期，正是在這一混亂時期孕育了聯邦政府高等教育財政資助制度的基本形態。本文主要考察了20世紀30年代大危機之前，美國聯邦高等教育財政資助體制的孕育與形成過程。

一、“政教分離”原則和新教思想對高等教育財政資助的早期影響

1789年，美國憲法提出了“政教分離”的概念，在政教分離原則下，代表美國國家行使權力的聯邦政府被無形地限制在社會事務管轄范圍之外，聯邦政府無權介入新教涉足的事務范疇。這實際上形成了國家與社會的隔斷，新教從此長時期內通過自己的教義思想，而不是通過政府行政權力來影響美國社會生活的方方面面?！爸驹妇窈腿说乐髁x”是新教的一種主要教義[1]。美國人受此感召，不管其富有程度，都樂于慷慨地幫助他人。新教教會和信徒的善舉，大大分擔了美國政府的公共財政支出。

在獨立戰爭之前，幾乎每個主要的基督教派都建立了自己的高等教育機構。這些新成立的學院成為宣揚宗教思想的重要陣地。新教學院的紛紛建立，加之政教分離原則的確立，使得宗教成為殖民地時期美國高等教育的重要財政提供者。新教慈善原則在美國民眾中的普及，也使得美國社會成為學院資金的主要供應者。殖民地時期美國聯邦政府高等教育財政資助責任的缺失與社會資助的自由放任情形由此形成。

二、聯邦政府對高等教育財政資助的自由放任

（一）民間辦學資助的混亂無序

美國殖民地時期建立的三所學院——哈佛學院、威廉和瑪麗學院、耶魯學院，其財政資助最初主要由英國國王或學院所在州的州政府提供，但資助數額非常少，并且這些學院也缺乏其他穩定有效的經費來源。它們之所以得以幸存，主要仰仗那些有能力也有興趣給他們小額捐贈的教會和個人的支持。政府也對早期的殖民地學院提供資助，但政府資助的形式是雜亂多樣的。盡管這些殖民地學院接受州政府的資助，但它們一直視自己為私立學院，嚴格限制州政府的控制權。因此，這種州政府的資助逐漸變得越來越不穩定。為獲得更多經費，殖民地學院開始尋求更多渠道的收入。

1636年建立的哈佛學院的籌款做法，在殖民地時期的高等教育機構中具有典型性。當初哈佛先生臨終前立遺囑，將他帶到北美的400冊圖書和自己一半的房產（價值1700英鎊）贈給了新建立的學院，另一半留給妻子。這在當時是一筆可觀的財產（當時北美一個中等學校教師全年薪金是20～30鎊左右，哈佛第一任院長的年薪僅為60鎊）。表1顯示了哈佛學院1847年的一份財務報表上記錄的早期學院資產情況。

在哈佛的影響下，許多移民紛紛捐獻錢財資助哈佛學院，不足的部分由州政府撥款補足。哈佛學院簡單原始的籌資形式以及所籌資產的非實用性，反映了殖民地時期美國高等教育財政資助的隨意放任狀態。由社會經濟條件決定的高等教育供需不平衡，造成了殖民地學院的財政困難。到18世紀70年代，幾乎所有的殖民地學院都以財政赤字運行。

殖民地時期建立的學院并沒有足夠的社會“需求”，其生源只是少數交得起學費的學生。隨著學院數量的增多，它們之間不得不為爭取生源展開激烈競爭。但殖民地學院的收入卻少得可憐，1779年，達特茅斯學院的生均學費僅13美元，外加1美元的雜費。哈佛學院的學雜費到1807年也只有20美元。殖民地學院的學費還包括谷物、棉花、羊等實物，哈佛學院檔案記載中，甚至有以鞋抵現金的做法。1806年，達特茅斯學院畢業班的39名學生中只有6人與學院結清了賬目，其余的尚欠學校1222.18美元，另外三個班欠賬總額是2317.47美元[2]。

政府責任的缺失、社會資助的放任無序等因素，導致學院的收入極不穩定，來源也極其復雜。

（二）憲法對教育問題的回避

1787年，華盛頓主持召開了全國代表大會，否定了《邦聯條例》（Articles of Confederation），批準生效了《美國憲法》，形成了美國“聯邦主義”的基本原則?！奥摪钪髁x”成為主權或最終統治權在全國政府與州政府之間劃分的依據。美國“聯邦主義”基本上是一種分權體制，這一體制授予各州以它們自己選擇的方式處理地方事務的權力，同時授予全國政府決定全國事務的權力[3]。圖1繪制了“聯邦主義”原則下聯邦與州的權力分配。

從圖1可以看出，聯邦憲法規定教育權隸屬于州政府，與聯邦政府沒有實質的關系，且憲法中并沒有關于教育問題的條款。1791年12月15日，第一屆國會提出了關于憲法的十條修正案，提出：“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留，或由人民保留?！盵4] 根據這一規定，凡憲法中沒有賦予聯邦的權力皆由各州行使，于是教育便成了各州的事務，這就是美國教育地方分權的憲法依據。這樣，州立法機關就規定了學校將怎樣通過州政府獲得資助，并規定了州政府一般要提供一半的援助資金。

（三）國立大學的創意與流產

建立國立大學的觀點根源于1787年的制憲會議，麥迪遜（James Madison）和皮克尼（Charles Piekney）建議會議建立一所大學，這所大學里應該沒有宗教的偏見和不同。但最終代表們以7∶4拒絕了這一提議。這種建議孕育了聯邦政府介入教育事業的思路，華盛頓、韋伯斯特和杰弗遜等人都熱情地支持這一建議。建立國立大學的運動延續了20年，1788年，賓州大學化學教授拉什（Benjamin Rush）發表了一封信，指出新國會的第一批法令應該在分配給他們的區域內建立一所聯邦大學（Federal University），并且由公共財政支持。實際上，即便在憲法第十修正案對聯邦教育權力做出限定后，美國開國的前六任總統都熱情表示同意建立一所國立大學。1790年，華盛頓暗示說，他自己將資助建立國立大學，甚至立遺囑把他在波托馬克運河公司50%的股份作為建立國立大學之用。1836年，國會曾經批準接受英國人史密森（James Smithson）的遺贈，用于建立一所發展知識并在公眾間傳播知識的機構，這被認為是最接近于建立國立大學的設想。1802年，聯邦政府設立了西點軍校，這是美國建立的第一所聯邦高等教育機構。但由于“限制聯邦權力，保證教育自由”的原因，這些有識之士的努力大都沒有成功。

此后，創立國立大學的努力一直沒有停止過，從1872年開始，在接下來的60年里有60多份創辦國立大學的議案先后被提出。美國第18、19任總統格蘭特和海耶斯都表示支持這一計劃。但海耶斯最著名的對手是以哈佛大學的埃利奧特（C.W.Eliot）校長為代表的一些人，他們強烈反對聯邦政府對高等教育的干預。埃利奧特贏得了美國東部廣大私立大學校長和新建大學校長的支持。但另一方面，以康奈爾大學的懷特（White）、斯坦福大學的喬丹（Jordan）和威斯康星大學的范海斯（Van Hise）等校長為代表的人士卻贊成成立國立大學。兩種思想的碰撞從未停止過，但創建國立大學的設想卻一直沒有實現，聯邦政府最終無法將權力直接用于贊助高等教育上。

三、一戰前聯邦政府高等教育財政資助的成功嘗試

（一）達特茅斯學院案的經驗

美國內戰前建立并保存下來的172所高等教育機構中，有150所是私立的，在1800年之前建立的院校中，僅有3所是公立的。州政府迫切需要建立自己的公立學校。1816年，新罕布什爾州議會對達特茅斯學院（Dartmouth College）董事會中出現的反自由主義情緒感到憂慮。他們制定了相關法規，打算把達特茅斯學院從私立學院轉變成公立學院。達特茅斯學院是1769年由英王喬治頒發皇室特許狀授權成立的。州議會認為，因為達特茅斯學院的大部分經費來自于公共基金，因此這樣做是合法的，但達特茅斯學院的辯護人丹尼爾·韋伯斯特（Danie L.Webster）認為，“學校獨立權對大學的完整性至關重要，如果沒有獨立權，資助者就不會那么大方，學者也不會全力為教育服務，大學也會失去高尚的精神，成為與政治相聯系的機構”[5]。美國聯邦最高法院最終維護了英國國王在最初契約書中的授權，判決結果認可了學院的私立屬性，認為達特茅斯學院具有不可侵犯的法律地位。

這一法律事件為美國私立大學今后的生存發展空間提供了保障。1819年達特茅斯學院案保護了私立學院性質，州政府無權將私立院校改為公立，從而避免了把學院變成州政府控制的機構。因此從另一方面講，達特茅斯學院案也迫使州政府大力發展公立高等教育。該案最終也影響了聯邦政府資助高等教育的模式。在達特茅斯學院案之前，美國公私立高校間并沒有明顯的界限，哈佛學院就能夠從馬薩諸塞州當局獲得財政支持。但達特茅斯學院案裁決后，州政府當局為公私立高校劃分了明顯界限，這就導致了公私立學院的分野。自1824年起，哈佛等私立學院不再享受政府資助，這便刺激了私立學院尋找其他籌資渠道，各宗教團體也紛紛創建倡導自己教派主張的學院。因此，達特茅斯學院案的真正意義，在于導致了各類高校間的競爭以及美國高等教育事業的多元化發展。

（二）公共學校運動中的財政干預嘗試

聯邦政府干預教育的模型尚未形成時，州政府首先在教育領域行使了干預權，這種干預權的使用發生在公共學校，這場運動被稱為美國公共學校運動。公共學校運動發生在1830～1860年間，以建立州立學校為宗旨。公共學校運動的主要目標之一是增加州政府對教育的支持，建立由公共支持的、受公共管理的學校制度。在教育不動產稅廢除的情況下，州政府開始用公共土地的收入和日益增加的稅收來資助學校。許多州效仿康涅狄格州，通過出售公共土地的收入來建立永久性學?；穑⑵涫找嬗糜谫Y助學校。

資助的增加使得州政府對學校的控制加強。州督學職務和州教育委員會及其委員職務的創建，標志著對公共學校管理或監督的建立。在地方學區，類似的機構也同步建立。但公共學校運動也招致了反對聲音，反對者不贊成通過提高稅收來資助學校，認為這場運動加強了政府對學校的干預。但總的來說，公共學校運動是成功的。它提高了入學率、改善了學校設備。重要的是，它增加了州的支持、創建了州教育部，加強了州一級政府對教育的管理，建立起了政府與教育之間的密切聯系，為聯邦政府與教育之間建立緊密聯系做好了鋪墊。

（三）《莫里爾法案》與聯邦高等教育財政資助雛形的顯現

公共學校運動之后，州政府取得了干預教育的成功嘗試。聯邦政府與教育（特別是高等教育）之間發生必然聯系是遲早的事情。聯邦政府在1785年和1787年的《西北土地法令》中兩度表現出對高等教育的興趣，但基本上還是把州立大學及其財政交到了各州手中。但學院擔心失去自治，并沒有積極配合，致使這一法令未能得到真正實施。1836年，美國國會再次批準贈予每個州兩個鎮區的土地（46080畝），用來建立一所州立大學或神學院。這些土地贈予的先例為《莫里爾法案》的誕生提供了先例。在布坎南總統期間，莫里爾議員提出了一項有關高等教育的議案，他并未指出建立什么樣的教育機構，只是表達出這樣一種想法，即要為農民和技工做點什么，使農業種植變得更加科學化。這一議案導致國會分裂成兩派。雙方辯論的焦點集中在此法案是否符合憲法、州政府的權力，以及公共土地的合理利用上。該法案于1859年和1860年兩次遭到否決，但最終于1862年在林肯總統的支持下獲得通過。

贈地資助產生了大量農工學院，開啟了美國構建現代大學體系的序幕。到19世紀60年代，共建立68所贈地學院?！赌餇柗ò浮反_立了聯邦政府對高等教育資助的新模式，為高等教育注入了新資金，從最初的對農業教育提供資金轉變到后期為工業和機械教育提供經濟資助。該法案沒有限制學院的“公私”屬性，獲贈學院不僅有公立院校，也有大批私立院校。之后的聯邦立法也幾乎都把公立及私立院校等而視之，高等教育機構所能獲得的諸如撥款、合同及其他利益，一般都同時給予公立及私立大學?！赌餇柗ò浮窐酥局摪钫_始第一次大規模插手高等教育財政事務，對美國高等教育起到了革命性的影響。在十九世紀后幾十年里，贈地政策一直持續，1890年國會通過永久立法頒布《第二莫里爾法案》，每年為這些院校撥出款項用于教學。截至1890年，在贈地法案的影響下，至少建立起了20所贈地學院，另外還有20余所學院受法案的影響擴大了辦學規模[6]。贈地學院逐漸幫助美國農業成為全球的領頭羊[7]。

在50余年的時間內，聯邦政府不斷出臺法案，在多個領域延續和擴大贈地法案的影響。這些法案包括1887年通過的《海奇法案》（Hatch Act），1914年通過的《史密斯—利弗法案》（Smith—Lever Act），1917年通過的《史密斯—休斯法》（Smith—Hughes Act），等等。從此美國職業教育不再是行業的自發行為，而是形成了聯邦與州共建合作的體制，各級政府對職業教育的資助也不斷加大。據統計，1917～1918年，聯邦政府對職業教育的資助為170萬美元，1921～1922年為420萬美元，1925～1926年為720萬美元，1932～1933年為980萬美元[8]。在這些法案的影響下，聯邦政府獲得了強大的對學院進行經費資助和分配權。這些聯邦早期法案大大促進了工農業技術水平的提高，為贈地學院提供了必需的、穩定的財政支持，同時也鼓勵州政府資助贈地學院。這標志著聯邦政府在參與教育事務方面邁出了重要一步。

四、聯邦政府高等教育財政資助體制的基本形成

19世紀中后期，隨著美國向工業化社會轉型和城市化進程的加快，一種要求實行較高程度的協調、強制和約束體制的呼聲越來越高，政府被認為有責任保證公眾福利。這樣，聯邦政府在高等教育上的權力擴大就成了一種必然趨勢。特別是在1893年，美國爆發了歷史上前所未有的經濟大蕭條，這場危機更加促進聯邦權力的加強。西奧多·羅斯?？偨y上臺時期正是美國資本壟斷嚴重的時期，羅斯福認為對付壟斷的有效方法就是授權政府對它進行規范，這也是羅斯?！靶聡抑髁x”的主要觀點。隨著進步教育運動的推進，順應當時聯邦干預經濟加強的趨勢，這一潮流也進入學校，學校集權化開始顯現[9]。學校集權化主要表現在學校教育的控制權轉移到更高一級的行政機構手中，聯邦政府干預教育的加強正是這一趨勢的表現形式之一。1914年爆發的第一次世界大戰導致了美國社會的明顯分化。其中影響之一就是聯邦政府對經濟干預加強的延續，政府的經濟政策從規范經濟轉向控制經濟。這一政策也延伸到了大學校園，這種干預主要表現在兩種形式上。

（一）聯邦政府科研資助的探索實踐

二戰前，美國聯邦政府對科學研究的資金支持基本處于一種放任無序狀態。聯邦政府部門主要資助農業科學、氣象學、地理學以及自然資源保護等方面的應用研究，而完全出于實踐目的的其他科學活動則由大學、私人基金會和工業部門掌握。因此這一時期的美國大學科研體制也被稱為“私人資助的大學科研體制”[10]。1916年6月，聯邦政府在國家科學院之下成立了國家研究理事會（National Research Council，NRC），任命喬治·黑爾（George E.Hale）為理事會主席。國家研究理事會實際上成為一戰時期美國科學研究的核心領導機構。1916～1919年間，國會不斷有人提出，聯邦應為大學撥款設立工程實驗站，但作為保守的共和黨人，黑爾等人認為“管得最少的政府才是最好的政府”，不主張聯邦政府過多地干預社會事務，導致這一計劃落空。這使得由工業企業、基金會和大學組成的相互合作的精英科學家網絡在一戰后成為了科學發展的主要推動者，而聯邦政府則退居幕后。這種模式難以確立國家在基礎研究中的責任，也與當時其他歐洲國家的做法相左。

盡管如此，國家研究理會事的科學研究資助實踐對美國科研事業的發展還是具有重要歷史作用。一戰的科研資助實踐表明，科學研究不應永遠局限在象牙塔里，而是可以實實在在地造福人類；科學研究的潛力可以通過組織和協調進行深度挖掘；基礎和應用研究是一致的，并非互不相容。一戰后，聯邦政府資助大學進行科學研究已經開始顯現，但資助程度還很難形成規模。如1915年國家顧問委員會給予麻省理工學院的航空學研究資助只有800美元，1915～1918年，該委員會用于大學的研究合同費用只有12000萬美元[11]。

一戰的經驗使人們認識到了科學研究對于國家利益的重要性，也使公眾和慈善家對科學研究的興趣高漲。正是在基金會和企業等私人部門的資助下，20世紀初，美國建立起了大學的科研資助體系。受科研資助效果的激勵，聯邦政府全面資助科學研究的時代漸漸來臨。

（二）聯邦政府大學生資助的嘗試

由于美國最終加入了第一次世界大戰，使得學院和大學也卷入其中。一戰期間產生了第一批聯邦政府與大學的研究合同，同時也誕生了一大批軍事培訓項目。1916年，國會通過國防法，創建預備軍官訓練團（Reserve Office’s Training Corps，ROTC）。大學在實際行動中直接參與了戰爭，大約有525個學院與聯邦政府簽訂合同舉辦該培訓項目。1918年成立了學生軍隊訓練隊（Students’ Army Training），兩者都招收大學男生入學，在校接受軍事訓練。這就使得400所美國大學中的幾乎14萬學生都在軍中服役。軍事機構帶來了招生人數的增加，加之隨著高等教育適齡人口和移民的增加，導致高等教育入學人數從1919～1920年的60萬上升到1929～1930年的110萬[12]。這些聯邦項目和計劃幫助學院渡過了因一戰而使學生銳減的危機。

另外，對初級學院的資助成為這一時期聯邦政府高等教育財政政策的重要特點。在《史密斯—休斯法案》的鼓勵下，初級學院開設了廣泛的職業和技術教育課程。聯邦政府通過對初級學院和職業教育的資助，實現了對高等教育人力資源的支持。到20年代末，初級學院已經達到400多所，學生數超過5萬人。

總體來說，整個19世紀至大危機前的美國聯邦政府對大學的資助主要以贈地和其他農業項目支持為主，聯邦政府的高等教育角色是比較溫和的[13]。但聯邦資助程度不高并不能抹殺聯邦參與高等教育責任的重要意義。在漫長的殖民地和建國時期，聯邦政府資助高等教育所表現出來的自由放任形態自此逐漸規范清晰。這一時期形成了聯邦政府資助高等教育的基本形式，即通過對學生和學術研究的資助來參與高等教育，同時輔之以相應的聯邦資助立法，這是聯邦從無到有參與高等教育的重要歷史進步。這一歷史過程的形成雖然時間久遠，但是意義深重。它表明聯邦政府與高等教育的關系即將迎來全面合作的新時代。

隨著大危機的爆發，聯邦干預公共事務的加強，聯邦資金越來越多地涌進了大學。直至二戰，隨著大學軍事服務的參與，聯邦主導下的高等教育財政資助體制被正式確立下來。