基于治理結構視角的公辦高校融資渠道研究

【摘 要】 目前我國公辦高校的融資渠道不暢，債務負擔沉重，可持續發展存在隱患。文章歸納了我國公辦高校主要的融資渠道及存在的問題，分析了治理結構對公辦高校融資渠道的影響，并針對改善公辦高校治理結構，建立公辦高校財務績效評價機制，利用市場機制籌措教育資金，以拓寬公辦高校融資渠道提出了政策建議。

【關鍵詞】 公辦高校； 融資渠道； 治理結構

一、當前我國公辦高校主要的融資渠道及存在的問題

（一）當前我國公辦高校主要的融資渠道

1.財政撥款是公辦高校的重要資金來源，主要是指中央以及地方各級財政在預算內列支并撥付給高校的經費，包括教育事業費、科研經費、基本建設經費和其他經費撥款等。能獲得穩定的財政撥款支持是公辦高校區別于民辦高校的重要標志。

2.學費收入是公辦高校比較穩定的資金來源。學費是受教育者直接承擔的教育成本，學費收入隨收費標準、招生規模的增加而增加。因為收費標準受國家教育政策和國民收入水平的約束，公辦高校只能通過努力爭取生源來保證學費收入的規模。

3.商業銀行貸款為高校提供規模擴張和基礎建設的資金來源。1999年全國高校擴招以來，政府對高等教育的投入遠遠跟不上高等教育改革與發展對資金的需求。為了解決資金短缺問題，公辦高校紛紛向商業銀行貸款融資。商業銀行貸款能及時解決高校規模擴張和基礎建設急需的資金，但高校需承擔按期償還債務本金和利息的義務。

（二）當前我國公辦高校融資渠道存在的問題

1.財政撥款不能滿足高等教育發展的需要

聯合國有關機構的統計資料表明，一個國家正常用于教育的投資應占國民生產總值的6%左右，發達國家達到9%，而我國4%的目標至今尚未實現。原因在于，我國還處于社會主義初級階段，人口多、底子薄、國家財力有限。在這樣的條件下，為了實施科教興國戰略，提高國民的整體素質，教育財政撥款體現了傾斜性，以實現均衡發展。目前，國家教育支出的重點在于大力發展義務教育，而在公辦高校之間又傾向于支持高水平大學。所以從整體上來看，財政撥款不能滿足高等教育發展的需要。

2.學費收入增長受限

1998年以后，公辦高校學費標準迅速增長，現在公辦高校每生每年交納的學費在5 000～6 000元左右。如果用我國國民平均收入來考察公辦高校學費標準的話，目前我國公辦高校的學費標準已經居于“世界前列”。在城鄉居民收入差距偏大的二元經濟結構下，我國公辦高校的學費標準大大超出了大多數國民的承受能力，眾多學生及其家庭難以承受學費繼續上漲的重負。

3.商業銀行貸款給公辦高校帶來沉重的債務壓力

為應對招生規模擴大帶來的基礎設施建設等大量資金需求，公辦高校向銀行借入巨額資金，也背負了沉重的債務壓力。2007年吉林大學爆發的“債務門”事件，引起了社會各界對公辦高校債務的廣泛關注。根據北京大學一個課題組2007年對76所部屬高校的財務狀況進行分析后發布的報告，截至2005年年底，76所部屬高校貸款總額已達336億元，平均每所達4.4億多元。沉重的貸款壓力，使我國公辦高校舉步維艱。

4.經營收入具有不穩定性

校辦企業擁有高校的固定客戶資源，可以借助高校的科研實力，又可以享受政府的稅收優惠等政策，是公辦高校自籌資金的一個來源。但由于經營行為固有的市場風險及企業組織的委托代理風險，校辦企業的收益具有很大的不穩定性。公辦高校可以通過校辦企業實現產學研聯合，推動科研成果轉化為生產力，但不能依靠校辦企業的經營收入解決教育資金短缺的問題。

5.科研收入的支出范圍受限

科研收入是高等學校向政府、社會、企業提供咨詢和技術服務的收入。各類科研項目經費都要根據擬定的預算列支以彌補科研成本，公辦高校對其進行統籌使用的能力受到限制。

6.捐贈收入僅是杯水車薪

捐贈收入可以發揮幫助少數經濟困難學生完成學業及小規模改善教學科研條件的作用，但與高校基礎建設的大額資金需求相比僅是杯水車薪。國民整體收入水平不高，政府對教育捐贈的激勵力度不夠大，目前我國公辦高校經費中捐贈收入偏少。

二、治理結構對公辦高校融資渠道的影響

（一）公辦高校治理結構的含義

借鑒企業治理領域的利益相關者理論，本文將公辦高校治理結構定義為：公辦高校為協調投資者、債權人、管理者、教職工、學生、學生家長等利益相關者的利益，而在組織機構的設置及各組織機構的權力配置、制衡與激勵方面做出的一系列制度安排。科學的公辦高校治理結構應以決策、執行、監督分離為約束特征，以績效考核為激勵特征。

（二）我國公辦高校治理結構的特征

管理者、教職工和學生是學校的直接構成要素，與學校的命運休戚相關，是公辦高校最重要的利益相關者。政府是公辦高校最主要的投資者，其為了實現高等教育目標而關注學校的生存和發展，是公辦高校的主要利益相關者；其他投資者、債權人等通過高校獲取經濟利益的群體是公辦高校的重要利益相關者；學生家長、學術機構、校友等社會力量，是公辦高校的次要利益相關者。

管理者擁有管理學校的直接權力和全面掌握信息的便捷通道，左右著學校的運行和發展。由于信息不對稱，政府在很多情況下很難通過行政手段達到管理目的。其他利益相關者盡管管理水平可能比較高，也有參與學校管理的強烈愿望，但由于沒有相應的機制保障其權利和獲取學校信息的渠道，其對學校運行管理的約束力十分有限。這種局面不利于外部利益相關者對公辦高校管理者進行監督。

在高校內部，一方面由于管理者的責任與權力不對等，學校辦好辦壞與管理者的利益沒有直接聯系，缺乏對管理者的激勵機制；另一方面行政化色彩濃重，民主決策、有效監督為特征的約束機制尚未形成。盡管我國已有少數公辦高校建立了董事會，但與國外的學校董事會相比，其在公辦高校治理中的作用甚微。在美國，學校董事會一般由外界人士組成，是學校的最高權力機構，與學校領導班子的職務分離，在學校重要事務的決策中發揮主導作用。我國公辦高校的董事會成員基本上都是通過資金贊助產生的，對公辦高校的重大決策影響甚微。

（三）我國公辦高校治理結構對融資渠道的影響

政府是公辦高校最主要的投資者，但公辦高校中卻沒有政府的產權代表行使國有資產管理職能，而由校長集代表所有者的委托人與代表管理者的受托人身份于一身，造成了公辦高校產權代表缺位的治理結構缺陷。當公辦高校開展發展規劃、建設規模、貸款額度等涉及融資的重大事項的決策時，從理論上說，政府作為公辦高校的最重要投資人應該起主導作用，但現實情況是，這些重大的決策往往由公辦高校管理者作出，相關政府部門在多數情況下僅能起到形式上的批準作用。在我國，公辦高校是公益性和非營利性的組織，在其承受巨大的債務壓力而資不抵債的情況下，政府只能救助公辦高校而不能讓其破產。政府與公辦高校成了一種軟預算約束中的支持體和預算約束體，政府成了公辦高校融資風險的終極承擔者。由于償債風險可以直接轉嫁給政府，舉債融資成了公辦高校的主要融資渠道。

三、對開拓我國公辦高校多元化融資渠道的政策建議

（一）引入外部利益相關者，改善治理結構

教育部和財政部可以借鑒上市公司治理的經驗，將現代企業制度的治理理念適當引入高校，建立有效的激勵機制和約束機制，利用激勵手段調動各方的積極性，利用約束手段制約各種不利因素的影響，協調各方面利益相關者的利益。為了讓不同利益相關者參與治理，實現公辦高校管理的民主化，董事會應納入出資人代表、專家學者、學校師生代表等。董事會作為獨立于以校長為首的行政指揮系統的監督機構，要對社會負責，確保公辦高校重大決策的科學性。

（二）建立公辦高校財務績效評價機制，提高教育資金效益

對公辦高校實行財務績效評價，既可以幫助政府部門正確把握學校的財務狀況和發展趨勢、了解財務風險以客觀評價和科學決策，又可以幫助公辦高校總結成績、發現差距，找出薄弱環節，提高效益。

作為非營利性的事業單位，公辦高校的財務績效不僅僅體現在經濟效益上。要科學地對公辦高校的財務績效進行評價，可以選擇以下三方面的指標：

1.運行能力指標。運行能力指標用投入產出比反映公辦高校財務運行水平，主要包括師生比、專任教師占教職工總數的比重、生均教育成本及其增長率、自籌收入增長率、科研事業收入增長率、固定資產增長率、設備利用率、學位獲得率、畢業生就業率、科研成果應用轉化率。

2.償債能力指標。償債能力指標用公辦高校資本結構和資產質量反映公辦高校的債務風險，包括：學校資產負債率、帶息負債比率、負債總額占總收入的比重、經費自給率、經費自籌率、應收及暫付款占全部流動資金的比重、不良資產比率等。

3.綜合實力指標。綜合實力指標用存量數據反映公辦高校已有的綜合實力。公辦高校綜合實力越強，發展潛力越大，籌資能力就越強。這類指標包括：學校收入總額、資產總額、科研事業收入、教育事業收入、教師人均科研經費、重點學科數、國家或省（部）級教學成果數、省（部）級重點實驗室數、博（碩）士生導師數、高端人才數、頂級科研論文（成果）數等。

（三）出臺相應細則，為公辦高校利用市場機制融資提供制度指引

面對高等教育經費短缺的問題，融資渠道多元化是世界范圍內各個國家和地區的普遍趨勢和共同選擇。我國應該積極探索和借鑒國際經驗，在公辦高校經費籌措中適當引入市場機制。教育部2001年7月印發的《全國教育事業第十個五年計劃》中明確指出，建立健全符合社會主義市場經濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔機制，……適當運用財政、金融、信貸手段發展教育事業。教育部和財政部可以出臺相應細則，為公辦高校利用市場機制融資提供制度指引。

公辦高校利用市場機制籌措教育資金，可以選擇的手段有信貸融資、股權融資、信托融資和創新經營四種。

1.信貸融資

公辦高校可以采用的信貸融資手段有：（1）個人委托貸款。公辦高校和個人可以與商業銀行簽訂委托貸款協議，由個人直接貸款給公辦高校，商業銀行僅僅收取手續費。在個人委托貸款協議下，公辦高校可以借到比銀行同期貸款利率低且利率穩定的資金，個人可以得到比銀行同期存款利率高的收益，商業銀行可以獲得沒有風險的手續費收入。（2）融資租賃。公辦高校可以將學生公寓等后勤設施交由投資公司開發，學校長期租賃。租賃期滿后投資公司將相應資產轉讓給公辦高校。（3）發行教育債券。借鑒國外高校的經驗，公辦高校可以按照法定程序公開或向特定對象發行教育債券。在美國，大學債券尤其是名牌大學的債券比政府債券、公司債券、公司股票更受投資者青睞。

2.股權融資

公辦高校可以采用的股權融資手段有：（1）股份制改造。《教育法》規定，公辦高校為獨立的法人。公辦高校可以吸收社會投資者入股，獲取教育資金。通過投資協議，社會投資者可以從教育資金結余中獲取收益。（2）股票上市。公辦高校之間可以聯合形成具有一定規模的教育公司，然后以教育公司的名義上市公開發行股票，募集教育資金。社會投資者可以獲得股息收入，也可以獲得股權轉讓收入。

3.信托融資

信托公司集融資與理財的功能于一身。公辦高校可以通過信托公司向公眾投資者籌集資金用于軟硬件建設，也可以將閑置資產委托給信托公司，通過其專業理財獲得收益。

4.創新經營

通過創新經營手段，公辦高校可以提高資產利用效率。公辦高校可以采用的經營手段有：（1）讓渡經營權。公辦高校可以將基礎設施、后勤資產等現有經營性資產在一定期限內的經營權、收益權讓渡給投資者，以獲得急需的大額教育資金。（2）BOT（Build-Operate-Transfer）項目融資。公辦高校可以利用社會資本進行基礎設施建設，建設項目竣工后一定期限內由資本提供方進行經營并獲取收益，期限屆滿經營權轉移至公辦高校。（3）資產置換。公辦高校可以用閑置的土地、設備或基礎設施使用權、技術等換取自身所需資產。

四、結論

完善治理結構是解決公辦高校融資渠道問題的治本之策，財務績效評價機制是教育資金效益的試金石，可以起到引導市場資金流向的作用。公辦高校在以決策、執行、監督分離為特征的約束機制和以績效考評為特征的激勵機制作用下，實現多方面利益相關者的利益，從而實現教育資金效益的最大化后，市場融資渠道就自然通暢了。在相應政策法規引導下，公辦高校利用市場機制融資，實現融資渠道的創新，可在一定程度上利用社會閑散資本解決建設發展與資金短缺的矛盾，促進公辦高校和市場經濟的可持續發展。

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