江蘇省高等教育投入特點分析

【摘 要】 教育是民族振興、社會進步的基石。強國必先強教。目前江蘇省高等教育在發展過程中面臨著經費投入不足、區域教育發展不平衡、資金使用監管缺位等問題，因此，完善地方高等教育投入體制，對促進江蘇省高等教育事業持續健康發展，具有十分重要的現實意義。

【關鍵詞】 高等教育； 教育經費； 投入； 體制

江蘇省是我國高等教育大省，自高校擴招以來，江蘇高等教育發展迅速。2011年，全省共有普通高等學校、獨立學院和成人高校163所，其中獨立設置的普通高等學校126所。普通高等學校（不含獨立學院和成人高校招普通班）全日制本專科在校生校均規模11 375人。高等教育毛入學率達45%，遠高于全國平均水平。但是在高校擴張發展的過程中，教育投入并沒有同辦學規模和數量同比增長，影響了地方高等教育的發展。

一、江蘇省地方高等教育投入的總體狀況

地方高等教育投入問題，實質上是國家（地方政府）、社會和個人如何分擔高等教育經費的問題。在目前的財稅管理體制下，地方政府財政性教育經費成為地方高等教育的投資主體。近年來江蘇省對教育的直接財政投入總量不斷增長，“十一五”期間，江蘇財政性教育投入達3 233億元，是“十五”時期的2.61倍，財政教育支出已成為公共財政第一大支出。據有關資料顯示，2006—2010年的5年間，江蘇省地方教育經費總量從684.59億元增長到1 314.62億元，增長了0.92倍；財政性教育經費從394.89億元增長到923.46億元，增長了1.34倍；預算內教育經費從343.01億元增長到814.29億元，增長了1.37倍。具體數據如表1。

由表1可知，“十一五”期間江蘇地方教育經費投入快速增長，財政性教育經費占地方教育經費總量的比例逐年增高，2010年已增長到70.25%；預算內教育經費撥款構成財政性教育經費投入的主渠道，各年都保持在86%以上。

如表1所示，“十一五”期間，江蘇省預算內教育經費撥款的增長速度2007至2010各年分別為35.66%、22.50%、14.88%、24.35%，均高于各年財政經常性收入增長速度27%、17.30%、13.93%、22.57%；如表2所示，地方高校生均預算內教育事業費支出和生均預算內公用經費支出都呈現增長趨勢，尤其是高等教育生均支出在2008年和2010年呈現兩次跨越性增長。

但是，對比全國平均水平，根據2006—2010年《全國教育經費執行情況統計公告》有關數據計算得出：“十一五”期間，全國普通高等學校生均預算內事業費支出年平均為7 624.86元，而江蘇省為7 609.74元，略低于全國平均水平；全國普通高等學校生均預算內公用經費支出年平均為3 302.24元，而江蘇省為3 599.36元，略高于全國平均水平。可見，江蘇省對高等教育的投入與全國相比，優勢不大，增長的教育供給仍不能滿足快速擴張的教育需求。

二、江蘇省高等教育投入與國內其他省（市）的比較分析

江蘇經濟一直走在全國前列，“十一五”期間江蘇省GDP快速增長，居全國前三甲，2006—2010年增速分別為14.9%、14.9%、12.7%、12.4%、12.7%，遠高于全國水平，2009年更是超過山東省，躍居全國第二名。與江蘇省經濟總量在全國的領先地位相比，江蘇省對教育的投入卻不盡如人意。

根據《全國教育經費執行情況統計公告》的資料，2008—2010年江蘇省公共財政預算教育經費投入僅次于廣東，居全國第二，但其所占公共財政支出的比例卻落后于一些經濟較發達的省份。同時，對比北京、上海、廣東、山東、浙江等經濟發達地區，江蘇省對高等教育的投入還存在一定的差距。以2010年為例，比較如表3。

如表3所示，在三項指標的對比中，江蘇省位居偏后，不再領先。就全國范圍來看，江蘇公共財政預算教育經費占公共財政支出比例，從2008年的第11位下降到2010年的第13位；普通高校生均公共財政預算教育事業費，從2008年的第9位下降到2010年的第11位；普通高校生均公共財政預算公用經費，從2008年的第6位下降到2010年的第7位。可見，要實現教育強省“兩個率先”的目標①，江蘇省還要再繼續加大地方財政性教育投入。

三、江蘇省區域高等教育投入的比較分析

江蘇是一個文化大省，同時也是一個教育大省，高等學校的數量在全國位居前茅。13個省轄市中，高校分布多集中在蘇南地區。以2010年末數字統計，蘇南（南京、無錫、常州、蘇州和鎮江）五市擁有高校計90所，占全省的73%，其中南京市就有44所高校；而蘇中（南通、揚州和泰州）三市僅有15所高校；蘇北（徐州、連云港、宿遷、淮安和鹽城）五市19所高校。由于蘇南、蘇中和蘇北三大區域的經濟發展水平不同，各區域對高等教育的投入也存在明顯的差異。

如表4所示，“普通高校生均預算內教育事業費支出”指標，區域間差距較大，蘇南地區較高于蘇中和蘇北地區，但各區域年度變化不是太大；“普通高校生均預算內公用經費支出”指標，區域差異最大，蘇南地區遠高于蘇中和蘇北地區且逐年上升，而蘇中和蘇北地區逐年下降；值得注意的是，“預算內教育經費占財政支出比例”指標，各年度蘇北地區的該指標均為最高，而經濟發達的蘇南地區最低。可見，各區域對教育經費投入存在較大差異與區域經濟發展水平的不平衡有著密切關系。因此只有縮小不同區域在經濟發展水平上的差距，才能夠真正提高江蘇省高等教育的整體發展水平。

四、完善江蘇省地方高等教育投入體制

（一）進一步發揮政府對高等教育資源配置的主導作用

按照公共產品理論，高等教育屬于準公共產品，它既具有為全社會培養高素質人才的公共產品屬性，同時又因受教育者對其擁有的知識和技能具有所有權上的排他性和消費上的競爭性而具有私人產品的屬性。高等教育的這些特征，決定了對高等教育資源的配置要由政府和市場共同發揮作用。高等教育作為一種特殊產品，具有較強的外溢效益，即教育利益通過受教育者外溢于社會，能夠提高整個社會勞動生產率和經濟效益，提高整個民族文化與思想道德素質。因此，高等教育是一項既有利于個人，更有利于整個社會的生產活動，顯然這種產品的配置應該由政府發揮主導作用，市場機制發揮補充作用。

地方政府是地方高等教育的最大受益者，因此也應該成為地方高等教育最主要的投資者。《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出了教育發展戰略目標：到2015年率先建成教育強省，到2020年高等教育毛入學率達60%以上。多年來，江蘇省高等教育規模居全國首位，但全省財政性教育經費投入占全省GDP的比重卻不高，普通高等學校生均經費支出等指標上也落后于北京、上海、天津和廣東等省市。為此政府部門必須加大對高等教育事業經費投入力度，確保高校財政性經費投入和生均經費的實質性增長，從根本上為高等教育事業戰略目標的實現提供有力的經費支撐。

江蘇區域經濟發展的不平衡導致區域教育發展的不平衡，因此優化區域教育結構是江蘇教育均衡發展的一個重要問題。一方面，在省級財政性高等教育投入總量持續增加的基礎上，既要保證重點院校重點學科優先發展，還要考慮普通院校的良性發展；另一方面，省級財政應完善區域教育轉移支付制度，各類高等教育經費撥款要向經濟欠發達的蘇中蘇北地區傾斜，切實增加該地區生均經費占有量；市、縣財政要優先扶持本地區的薄弱院校，對不同層次和類型的高校采用不同的撥款標準和撥款方法，充分發揮撥款對高等教育的調控作用。

（二）繼續完善多元化籌資機制，拓寬高等教育籌資渠道

現行高校的籌資來源可以概括為“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”等渠道，其中財政撥款是最主要的來源渠道。近年來，江蘇省僅財政性教育經費就占到了教育總經費的70%左右。但是受經濟發展速度的影響，財政收入的增長是相對穩定的，因而單純依靠財政收入難以滿足高等教育快速發展的需要。

由于高等教育能夠同時為個人和社會提供收益，按照成本分擔理論，高等教育的成本應由政府和個人共同承擔。個人承擔部分主要體現為由受教育者個人或其家庭繳納一定數額的學費，從而使學費成為我國高等教育經費的另一個重要來源。然而，學費水平必須與社會經濟的發展水平和社會個人的收入水平相適應。以江蘇為例，2010年較為發達的蘇南地區城鎮居民年人均可支配收入為27 780元，而一個普通大學生的一般學雜費水平占到了其可支配收入的20%之多，蘇北地區城鎮居民年人均可支配收入為16 020元，學雜費支出則占到了可支配收入的30%之多。高等教育學費已成為一個家庭的重要支出，如再上漲，則可能變成家庭的沉重負擔。

稅收是獲取財政收入的最主要手段，世界各國的稅收制度中，往往存在著為籌集某些專門用途的經費而設置的稅種。我國開征的“教育費附加”就具有這種性質，但并不是法定意義上的稅種，缺乏法律保障。按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年），地方政府是高等教育的主要承擔者，因此，地方政府可以開征高等教育稅，來補充地方高等教育經費的不足。高等教育稅與教育費附加不沖突，因為國家曾明確教育費附加“主要用于普及九年義務教育”。高等教育稅屬于地方稅，由于高等教育的準公共產品屬性，它可以為全社會提供高素質的工作者，因此課稅對象應是所有增值稅和營業稅的納稅人，課稅辦法應是按納稅人當期銷售額或營業額的一定比例計算征收，稅率可針對不同行業設定不同稅率，體現“誰受益誰承擔，多收益多承擔”原則。

社會投資也是高等教育投入的重要組成部分。江蘇省是民營經濟大省，民間資本充裕，省級政府應制定和完善財政、稅收、金融和土地等各方面優惠政策，充分調動全社會舉辦高等教育的積極性，鼓勵和引導社會力量捐資、出資辦學，促進民辦高等教育、股份制高等教育的發展。同時還可以通過設立“高等教育基金會”創建高等教育基金、通過金融機構發行教育債券、通過民政部門發行教育彩票等方式拓寬經費來源渠道，充分利用社會資金籌措教育經費，改善辦學條件。

科研經費越來越成為高等院校獲取教育經費的重要來源。2010年對江蘇省參加科技統計的50多所高校的統計，這些高校2008—2010年為開展科研活動所獲得的研究與開發經費收入分別為637 373萬元、709 125萬元、935 840萬元。科研活動不僅可以為高校帶來科研經費，還可以吸引社會上的企業或其他投資者帶來更多的投資，同時科研成果的轉化或轉讓也可以獲取更多的經費來源。

（三）健全高等教育經費監管機制，提高資金使用效益

為滿足高等教育快速發展的需要，一直以來政府部門對財政撥款都是重投入、輕管理，預算執行約束軟化，對高校經費使用缺乏必要的追蹤問效機制，因此應健全高等教育經費監管機制，提高經費使用效益。一方面，省級財政要加強對高校經費使用的監督管理。在國家有關法律法規的基礎上，江蘇省政府要制定、完善地方高等教育經費投入的相關法律法規，使教育經費的籌集、分配、使用都有法可依。同時，在條件成熟時，可設立高等教育撥款咨詢委員會，該委員會負責對高校經費投入和使用情況進行動態追蹤管理，對經費使用效果作出定量和定性評價，并以評價結果作為下一年度經費撥款的考量依據，增強經費分配使用的科學性。省級財政部門要完善撥款制度，改變過去那種“定額加專項”的撥款模式，將經費使用績效與撥款投入相結合，建立“基本支出撥款與專項績效撥款相結合”的財政撥款制度。另一方面，高校要加強內部財務管理。建立科學化、精細化的預算管理機制，科學編制預算，提高預算執行效率。制定經費使用的內部控制制度，嚴格經費的收支管理，加大對重點項目經費使用的審計監督，建立經費使用的內部績效評價制度。在高等教育經費管理的權責上，設立總會計師崗位，提升管理的專業化水平。總會計師應由政府委派，以加強外部監督。同時高校經費使用情況應實行財務公開，定期向校內外有關各方公布，接受投資者及其他利益相關者的監督。

【參考文獻】

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