政府視角下化解我國公立高校債務(wù)探析

【摘 要】 在學(xué)界已有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，文章從政府這一特定視角出發(fā)，對我國公立高校債務(wù)的現(xiàn)狀與特點、成因與性質(zhì)、政府的角色與職能、化解債務(wù)風(fēng)險的措施與機(jī)制等作了進(jìn)一步的探討，既考慮當(dāng)下具體應(yīng)急之需，也著眼今后長期有效。

【關(guān)鍵詞】 高校債務(wù)； 政府職能； 化解機(jī)制

近年來，隨著我國公立高校貸款陸續(xù)進(jìn)入還本付息階段，大多數(shù)高校非但無力償還本金，就是償還不斷增加的利息也深感吃力，正常的教育教學(xué)科研受到嚴(yán)重影響。如此狀況引起社會各界廣泛關(guān)注，化解債務(wù)風(fēng)險尤其成為人們熱議的話題。要切實有效地解決這一問題，就必須首先對造成高校債務(wù)的原因與債務(wù)的性質(zhì)有一個全面準(zhǔn)確的了解與判斷，只有這樣才可能提出有針對性的化解措施，進(jìn)而建立健全長期有效的債務(wù)風(fēng)險機(jī)制。

一、我國公立高校債務(wù)的現(xiàn)狀及特點

首先，高校債務(wù)出現(xiàn)負(fù)債面寬、債務(wù)增幅快的特點。2011年全國地方政府性債務(wù)審計數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，內(nèi)地上千所公辦高校的政府性債務(wù)累計超過2 600億元，僅72所央屬高等院校的負(fù)債就達(dá)360億元，平均每所高校負(fù)債5億元，地方普通高校貸款總額在20億元以上的有21個地區(qū)，平均年度債務(wù)增幅達(dá)76%，可以說中國幾乎所有公立高校都有不同程度的負(fù)債，呈現(xiàn)出負(fù)債面寬、債務(wù)增幅快的特點。

其次，公立高校的負(fù)債金額大。北京大學(xué)教育學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)研究所的一份調(diào)研報告《高校負(fù)債問題的專題研究》顯示，2010年山東省屬的25所公立高校，銀行貸款余額達(dá)127億元，平均每所高校年度負(fù)債5.08億元。2008年山東師范大學(xué)銀行債務(wù)達(dá)8個億，一年利息就接近5 300萬元，日利息超過14萬元。而吉林大學(xué)從2005年起，每年要向銀行償付利息1.5個億。

表1是從我國東部某省三所高校2009年度財務(wù)數(shù)據(jù)中抽取、匯總的相關(guān)情況。從表1中可以看出，國家財政性撥款占學(xué)校全年總支出最低的僅為23.94%，最高的也不到30%；學(xué)費收入?yún)s占到了全年總支出的29.10%；而銀行貸款最高則占到全年總支出的近44%，最低的也約占全年總支出的30.41%，可見公立高校的事業(yè)總支出中，有三分之一的資金是用銀行信貸資金墊付的，債務(wù)風(fēng)險已相當(dāng)嚴(yán)重，其現(xiàn)狀不容樂觀。

二、我國公立高校債務(wù)的歷史背景與原因

一方面，我國公立高校普遍地大規(guī)模地負(fù)債辦學(xué)與我國高等教育由精英教育轉(zhuǎn)向大眾教育有著密不可分的關(guān)系。自20世紀(jì)90年代末中共中央、國務(wù)院作出擴(kuò)大高等教育規(guī)模的重大決定之日起，大眾化步伐不斷加速，高等教育規(guī)模急劇擴(kuò)大。據(jù)教育部1998—2011年《全國高等教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，我國高等教育招生數(shù)由1998年的108萬人增加到2011年的657萬人，增長了5倍；在校生人數(shù)由1998年的340萬增加到2011年的3 105萬，增長了8倍，截至2011年，我國普通高等院校已達(dá)2 358所。繼2007年跨入國際公認(rèn)的高等教育大眾化階段之后，我國高等教育規(guī)模已進(jìn)入國際公認(rèn)的世界第一。無論從國情民意上講還是從西方發(fā)達(dá)國家教育演進(jìn)史看，高等教育由精英教育轉(zhuǎn)向大眾教育乃至普及教育都是合人心、順民意、有益國家現(xiàn)代化的事，也是高等教育發(fā)展的必然。不過，值得注意的是，與美歐日等發(fā)達(dá)國家比較，我國高等教育的這種轉(zhuǎn)向從起步到完成僅僅用了十年時間，速度之快實屬罕見，這顯然是人為推動即政府行為的結(jié)果，而不是漫長的自然歷史過程。

另一方面，政府在推動高校盲目擴(kuò)招的同時，在經(jīng)費投入上不力，財政投入嚴(yán)重不足。十年來，國家財政對高校撥款總額雖然增加了5倍，但是這個高達(dá)5倍的增幅在公立高校總收入中所占的比例卻從原有的92%下降至47%。擴(kuò)招后，高校投入約增加了5 000多個億，其中2 000多個億為貸款，政府只投入了500個億。表2是我國西部某地方高校近5年在校生人數(shù)及教育經(jīng)費相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，表3是美國公立高校經(jīng)費來源情況。

從表2我們可看出，近5年政府的確加大了教育投入，特別對西部地方高校，教育經(jīng)費逐年增長，但5年間，學(xué)生人數(shù)增長了52.44%，而財政撥款占教育事業(yè)收入的比例僅增長了15%，顯然財政撥款增長的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于招生規(guī)模的增加；而由表3數(shù)據(jù)可看出，美國聯(lián)邦政府、州政府、地方政府對公立高校的教育投入在50%以上，社會捐贈也占到了不小的比例。

我國政府正因為知道自己投入不足，因此多方動員社會各界支持高校，尤其鼓勵銀行貸款給高校。高等教育規(guī)模的快速增長使得許多高校對預(yù)期過于樂觀，認(rèn)為收入在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)可持續(xù)增長；而地方政府在龐大的利益驅(qū)動下，熱衷于投資開發(fā)高校園區(qū)，鼓勵建設(shè)大學(xué)城，希望以此推動城市社會、科技、教育的綜合發(fā)展，繼而帶來社會效益和經(jīng)濟(jì)效益雙豐收。這時候，又正好趕上我國城市土地價格急劇上升的年代，地方政府的此種熱情支持，為日后高校貸款規(guī)模失控留下了隱患。因此，高校出現(xiàn)今天這樣的巨額債務(wù)主要是由于政府投入不足，而高校自身體制格局的僵化無法適應(yīng)高校盲目擴(kuò)張帶來的種種問題，加劇了高校債務(wù)，從而使負(fù)債辦學(xué)變成了一場債務(wù)危機(jī)。

三、政府在公立高校債務(wù)危機(jī)中的職能分析

從造成我國公立高校巨額負(fù)債的具體原因中不難看出，主要責(zé)任在政府，因此化解債務(wù)的主角也只能是政府。眾所周知，政府和市場是調(diào)節(jié)教育供求平衡的兩個重要力量，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，教育的供求關(guān)系越來越多地受到市場的影響和制約，然而教育并非一個完全理想的競爭市場，并且市場調(diào)節(jié)有其自身的局限，因此，政府必須對教育供求實施宏觀調(diào)控。我國的《高等教育法》第六十條規(guī)定“國家應(yīng)建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制。”第六十一條規(guī)定“高等學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)保證穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費來源。”作為公立高校的所有者，政府的職責(zé)就是依法保障對教育經(jīng)費的投入并在此基礎(chǔ)上對高等教育進(jìn)行管理。可是，近十年來，恰恰是在經(jīng)費投入這個基本職責(zé)上，政府多少有些失職，也由于這個失職，其應(yīng)有的管理、服務(wù)、評價、監(jiān)督、引導(dǎo)等職能的發(fā)揮也大打折扣，高校對政府往往有令不行，政府的管理權(quán)在人為弱化。辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，本是利國利民，但經(jīng)濟(jì)壓力的承擔(dān)者卻是高校。十多年來，當(dāng)公立高校、銀行、企業(yè)及其他利益主體發(fā)生利益糾紛時，高校往往處于被動不利的地位。此時，政府理應(yīng)站出來，發(fā)揮公共財政的職能，主動擔(dān)當(dāng)起公立高校債務(wù)的責(zé)任主體，積極化解高校債務(wù)，控制財務(wù)風(fēng)險，消除社會公眾對政府的信任危機(jī)。這既是對我國高等教育事業(yè)負(fù)責(zé)，也是對千萬高校學(xué)子負(fù)責(zé)，同時也體現(xiàn)政府對責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，而這原本就是政府應(yīng)扮演的角色，也唯有政府能扮此角色、擔(dān)此責(zé)任、顯此能力。

四、化解公立高校債務(wù)危機(jī)的措施與機(jī)制

找準(zhǔn)了導(dǎo)致高校債務(wù)危機(jī)的原因，清楚了債務(wù)危機(jī)的性質(zhì)，明確了債務(wù)危機(jī)的責(zé)任主體，就不難給出應(yīng)對之方。在我們看來，目前的高校債務(wù)危機(jī)既然是急癥，就需要有針對性的應(yīng)急之策，這屬于具體措施。同時，急癥的解決也并非一勞永逸，要防止其病復(fù)發(fā)，必須有長遠(yuǎn)考慮，此乃化解危機(jī)的保障機(jī)制。從政府視角看，這兩方面皆關(guān)照到才不失為解決問題之道。

（一）化解我國公立高校債務(wù)危機(jī)的措施

1.政府要繼續(xù)加大投入，同時嚴(yán)控高校貸款規(guī)模

要化解高校債務(wù)危機(jī)，從根本上講，還是要下決心加大投入。目前雖然教育投入暫時達(dá)到了國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，畢竟以往的欠債太多，而如今辦學(xué)成本又在不斷提高。在觀念上，政府應(yīng)堅決摒棄將高校視為企業(yè)、將高等教育視為產(chǎn)業(yè)的觀點。高校的事業(yè)性、公益性決定了其不可能也不應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)效益作為首要目標(biāo)。因此加大投入，甚至短期超常的投入仍是政府應(yīng)考慮的措施，同時應(yīng)嚴(yán)格控制高校貸款規(guī)模。當(dāng)前這種由政府對高校債務(wù)全盤埋單的做法在客觀上助長了高校和銀行盲目貸款的沖動。政府作為這場債務(wù)危機(jī)的最終責(zé)任人，應(yīng)切實加強(qiáng)對高校貸款的監(jiān)控，保證高校對銀行貸款資金的有效合理利用，防止和降低公立高校銀行貸款的風(fēng)險，避免公立高校重走國企的舊路。

2.出臺緩解高校債務(wù)壓力的政策

如有些地方政府已出臺規(guī)范土地置換政策，允許高校利用老校區(qū)地位優(yōu)勢置換。此種做法并非全然無弊，但在政府經(jīng)費緊張一時無力加大投入而高校老校區(qū)又多有此優(yōu)勢的情形下，不失為一條現(xiàn)實可行之策。又如通過政策性金融手段，將高校的商業(yè)貸款轉(zhuǎn)為政策性貸款，將現(xiàn)有短期貸款調(diào)整為中長期貸款并適度減輕利息，給地方高校一個喘息機(jī)會，為還貸儲備后勁。由政府出面召集相關(guān)方面協(xié)商，對債務(wù)條件、性質(zhì)適當(dāng)修改，重新認(rèn)定，具體做法不必一律，目的在緩解高校當(dāng)下的債務(wù)壓力，這里應(yīng)有可操作空間。另外，出臺優(yōu)惠政策，鼓勵、支持社會力量辦學(xué)，使高校經(jīng)費來源多樣化。至少到目前為止，我國公立高校的辦學(xué)質(zhì)量明顯優(yōu)于民辦高校，整體聲譽(yù)也較民辦高校為佳，只要政策得當(dāng)，吸收社會資金是有其優(yōu)勢的，不必過于擔(dān)心學(xué)校性質(zhì)的變化。實際上，社會資金的加入會促使公立高校更注重質(zhì)量、聲譽(yù)，更具競爭力，因而也更能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境。與此同時，加大高校救助力度、推動產(chǎn)學(xué)研一體化的工作仍不可松懈。

（二）化解公立高校債務(wù)風(fēng)險的保障機(jī)制

相對于措施的應(yīng)急性，機(jī)制則更注重長效性，尤其考慮到適度負(fù)債辦學(xué)在國際上乃是普遍而正常的現(xiàn)象。從世界教育史，特別是近現(xiàn)代教育史看，如此做法也不失為高校發(fā)展的有益途徑之一，關(guān)鍵看是否適度。因此，在應(yīng)對我國公立高校當(dāng)下的債務(wù)危機(jī)時，政府不僅需要適時出臺一系列有針對性的應(yīng)急措施，還必須從長計議，建立健全一套相對穩(wěn)定且具有長效性的風(fēng)險化解機(jī)制。

1.政府對高校存量債務(wù)嘗試實行“債轉(zhuǎn)股”

我國的公立高校是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，長期以來政校不分，約束機(jī)制不健全。“財政+學(xué)費”的辦學(xué)模式使得高校持續(xù)發(fā)展后勁不足，財政投入不力，而民間資本又畏縮不前。政府可嘗試對高校實行股份制改革，特別是在當(dāng)前高校債務(wù)負(fù)擔(dān)極其嚴(yán)重的情況下，通過資金存量折股、資產(chǎn)增量招股等多種方式明確投資主體，將債務(wù)轉(zhuǎn)化為股份，通過國家控股、法人參股、個人入股的形式，認(rèn)購高校的不良資產(chǎn)，將高校的債務(wù)轉(zhuǎn)化為社會辦學(xué)團(tuán)體對高校的股權(quán)，以實現(xiàn)全社會對高等教育資源的優(yōu)化配置，各投資主體資金共籌、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，建立“政府+社會”的辦學(xué)模式。

2.政府應(yīng)倡導(dǎo)高等教育成本社會共同分擔(dān)的理念

教育是全社會共享的資源，具有促進(jìn)社會文明和進(jìn)步的正向功能。因此，教育成本應(yīng)全社會共同分擔(dān)，在西方發(fā)達(dá)國家，社會對高等教育成本的分擔(dān)有極其久遠(yuǎn)的淵源，形成了濃厚的“捐贈文化”。在美國，校友、中小企業(yè)、普通群眾、慈善基金會、宗教組織都是捐贈主體，2000年社會各界對教育的捐贈占到高校教育經(jīng)費收入的16.25%；英國高校接受的社會捐贈占教育經(jīng)費的17%；在日本，公立高校的私人捐贈占學(xué)校總收入的15%。因此，我國應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的做法，積極開發(fā)社會的教育投資潛力，在全社會營造捐資助學(xué)、投資教育的良好氛圍。政府應(yīng)在法律、制度層面給予完善和支持，通過減免稅收等優(yōu)惠政策，廣泛吸收社會各界資金，爭取穩(wěn)定的教育資金來源，減輕高校資金壓力、降低財務(wù)風(fēng)險，把來自社會的捐贈變成一條常態(tài)化的高校經(jīng)費籌措渠道。

3.政府要積極引導(dǎo)高校提高辦學(xué)質(zhì)量，關(guān)注效率

政府在加大對教育經(jīng)費投入的同時，一定要關(guān)注投入與產(chǎn)出、質(zhì)量與效率平衡的問題。資金投向要用于提高公立高校辦學(xué)水平，提高辦學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研水平、服務(wù)社會能力。要求高校務(wù)必勤儉辦學(xué)，走內(nèi)涵發(fā)展之路，科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)節(jié)約型校園。不斷完善財務(wù)管理體系，嚴(yán)格按財經(jīng)紀(jì)律辦事，由專業(yè)人士制定還貸計劃，設(shè)立反映真實財務(wù)狀況的評估指標(biāo)，堅持量入為出的原則，確保還貸能力，從而降低辦學(xué)成本，增強(qiáng)還貸能力，走可持續(xù)發(fā)展之路。

4.政府要協(xié)調(diào)好銀行與高校的利益，健全制度

政府利用自身的制度供給優(yōu)勢，完善高等教育制度建設(shè)，規(guī)范公立高校與銀行之間的關(guān)系，使債務(wù)融資在相關(guān)法律法規(guī)條件下進(jìn)行，化解各種債權(quán)債務(wù)糾紛，避免雙方不合理不平等的交易發(fā)生，使雙方在各自行業(yè)準(zhǔn)則的范圍內(nèi)開展廣泛合作，從而降低高校債務(wù)風(fēng)險。同時，為銀校合作開創(chuàng)平等、良好的經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境，明確和保護(hù)銀校之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

結(jié) 語

高等教育的發(fā)展關(guān)乎國計民生與國家民族的未來，其教育教學(xué)資源是我們的寶貴財富，在振興騰飛之路上，更是起著主力軍、先鋒隊的作用。目前高校債務(wù)的產(chǎn)生與化解，實乃一事之兩面，說到底，還是高等教育管理制度的問題。我國的教改，從根本上說就是解決高校所有者的管理問題。政府部門要從對公立高校的管理和服務(wù)出發(fā)，理清政府與高校之間的權(quán)責(zé)界限，主動擔(dān)當(dāng)起救助高校的職責(zé)，擔(dān)當(dāng)起所有者應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任，全面提升我國高等教育質(zhì)量，促進(jìn)高等教育持續(xù)健康發(fā)展。

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