“大審計制”國家經濟監督系統的構建及動力機制探討

【摘 要】 我國現行的國家經濟監督系統是以審計為主體的隸屬于國家行政系統的“行政型”監督體系。實踐證明這種監督體制存在著重大缺陷。國家經濟監督體制改革應以增強監督功能、加強民主監督、提高監督效力作為出發點，“大審計制”改革正是基于此，即在不改變國家現行監督部門機構建制和保留現有監督部門功能優勢的前提下，根據功能整合的原則對現有監督部門的功能進行調整。廣泛吸納社會公眾參與對政府執政權力運行的民主監督是“大審計制”國家經濟監督系統運行的動力來源。

【關鍵詞】 “大審計制”； 國家經濟監督系統； 動力機制

一、問題的提出及文獻回顧

我國自1982年以來建立了以審計為主體的隸屬于國家行政系統的“行政型”國家經濟監督體系，實行的是審計、監察、紀檢并行而分離的經濟監督體制。實踐證明，這種監督體制存在著重大缺陷，具體表現為：監督部門功能交叉重疊，浪費監督資源；監督部門“權力弱勢”，制約監督效率；監督系統“封閉”，缺乏公民參與機制；監督信息“不對稱”，缺乏動力機制等。我國現行監督體制存在種種弊端的根源是國家經濟監督系統是一種封閉的缺乏獨立“公民”參與的“內部人”監督系統。改革我國現行國家經濟監督體制，構建“大審計制”國家經濟監督系統是消除現行國家經濟監督體制弊端的有效途徑。

構建具有民主特色的獨立的國家經濟監督系統，西方主要發達國家在此方面積累了豐富的經驗。關于國家經濟監督體系的研究，國外專家主要圍繞民主政治體制下構建以議會監督為代表的民主監督為主導、以審計專業監督為主體的獨立的國家經濟監督體系而展開。在民主政治體制下，西方主要發達國家構建的國家經濟監督系統包括議會監督和“立法型”、“司法型”、“獨立型”等類型的審計監督。1866年英國倫敦議會通過了《國庫和審計部法》、1921年美國公布了《預算和會計法》，依據上述法案，英國和美國在國會之下設立了“立法型”的國家審計機構；法國早在1807年就建立了以會計法院為代表的“司法型”國家經濟監督機構；19世紀80年代以后，日本設立了以審計監察院為代表的“獨立型”國家經濟監督機構。西方國家經濟監督體系是基于“民主憲政”體制而構建的比較完善的獨立于國家行政系統的國家經濟監督體系。中國與西方國家的政治、經濟、文化背景不同，因而西方國家的經濟監督體制不適用于中國。

黨的十七大報告明確提出我國政府體制改革以“大部制”的構建為基本方向，黨的十八大報告進一步指出要深化行政體制改革，穩步推進大部門制改革。完善國家經濟監督體系的研究也屬于“大部制”改革研究的范疇。一批學者從“大部制”改革的視角，探討監督系統的地位和構建思路，其中比較有代表性的觀點是：石亞軍等（2008）、倪星等（2008）提出要在政府部門的整體層面構建決策、執行、監督適度分離的組織架構，政府體系的上下兩端為數量較少的決策與監督部門，中間為根據宏觀職能進行分類的數量較多的執行部門。但是這批學者并沒有給出構建國家經濟監督系統的具體思路和方案。

還有一批學者關于國家經濟監督系統的研究主要從審計學的視角展開。楊時展（1989）、文碩（1990）從公共受托責任和民主政治的角度研究國家審計問題，他們指出民主政治的發展會改變中國國家審計的走向，審計機關作為監督政府公共受托責任履行情況的政府行政部門，應設立在“人大”。秦榮生（1994）、項俊波（2002）、廖洪（2005）等提出和闡述了“立法論”改革觀點，主張把現行審計的職能和機構完整地從政府系統中全部轉移到“人大”系統。這種體制強化了審計與政府之間的獨立性，克服了現行審計體制存在的主要弊端。但“立法論”改革在消除現行監督體制劣勢的同時也湮沒了現行監督體制的優勢，既增加改革阻力，也增大改革的成本，因而這種改革缺乏現實可能性。尹平（2001）提出了“升格論”的改革觀點，主張審計署仍隸屬于國務院，但審計長提升到相當于國務院副總理或國務委員的級別。但這種觀點沒有從根本上改變政府對審計機關直接控制的格局，這樣就不可能從根本上提高審計的獨立性。李齊輝（2001）、吳聯生（2002）等提出“垂直論”改革觀點，認為應該改革地方政府對審計的領導關系，實行上級審計機關對下級審計機關垂直領導。這種改革試圖切斷審計機關與政府之間的行政關系，以增強審計的獨立監督權，強化中央政府的集權領導，與當前轉變政府職能、建立民主透明政府的改革方向不符。高存弟（2003）等主張“獨立論”，認為審計機關是一個不涉足立法、司法、行政活動的獨立存在的監督組織。在中國，國家監督體制改革離不開黨的領導，而且這種改革涉及面廣，國家要投入更多的人力、財力、物力來重新構建其監管體系，因而這種設想同樣缺乏現實可能性。楊肅昌等（2004）提出了審計“雙軌制”的觀點，主張建立隸屬于“人大”的國家審計機關，履行對國家預算的審計監督職能，審計部門仍然作為國家行政機關，履行現行的經濟監督職能。這種觀點僅僅從審計一個部門的改革來構建國家經濟監督系統，沒有將審計、監察、紀檢作為國家經濟監督部門加以系統考慮，因而無法消除現行監督體制存在的監督資源浪費、動力機制缺乏、監督效力低下等弊端。設立隸屬于“人大”的國家審計機關，不僅造成與“預算委員會”的職能交叉重復，也難以理順國家審計監督機關與現行政府審計機關的關系。

上述觀點都是把審計獨立性和單純的可行性作為評價和改革國家經濟監督體制的出發點或標準。筆者認為國家經濟監督體制改革，不僅應將“獨立性”、“可行性”作為改革出發點，而且還應將增強監督功能、加強民主監督、提高監督效力作為改革的出發點或標準。基于這種思考，本文提出了“大審計制”改革觀點。

二、“大審計制”國家經濟監督系統的構建

所謂“大審計制”是指在不改變國家現行監督部門機構建制和保留現有監督部門功能優勢的前提下，根據功能整合的原則對現有監督部門（包括審計、監察、紀檢等部門）的功能進行調整（見圖1）：組建“國家經濟監督協調委員會”（如現行的經濟責任審計聯席會議制度）；審計署改為“審計信息署”，專門履行國家經濟監督“信息生產”職能；監察部改為“審計監察署”，專門履行國家經濟監督“信息應用”職能（紀檢委不改變職能，但要打通其監督信息來源及信息應用的渠道）。

國家經濟監督協調委員會是一個專門負責協調管理國家經濟監督部門的機構，這個機構由黨中央和國務院雙重管理，由一名政治局委員或副總理以上職務的領導人員擔任該機構的專職主席，或者與中央紀律監察委員合署辦公。審計部門、監察部門、紀檢部門等相關部門主要負責人（兼職）和若干人大代表（專職代表兼任）擔任領導班子成員，配備少量的工作部門（將審計、監察部門的法制司、監察部駐審計署檢查局、監察部糾風室等劃入）和人員。其主要職能如下：一是協調包括審計部門、監察部門、紀檢部門及相關部門在內的監督系統的內在關系；二是代表國務院對審計部門、監察部門實行目標管理，作為監督系統的決策部門，負責制定國家經濟監督政策制度、國家經濟監督中長期規劃和工作目標；三是協調國家經濟監督部門與國務院各部委的關系；四是協調國家監督部門與人大常委會的關系。

“審計信息署”是履行“監督信息生產”職責和功能的部門。在機構設置上，除了將原審計署法制司和監察部駐審計署檢查局劃歸“國家經濟監督協調委員會”，原監察部“信訪室”調入審計信息署以外，其他部門均根據審計署職能轉換的需要在內部進行小幅整合與調整。“審計信息署”仍屬于正部級單位，其功能主要是根據國家經濟監督的需求，負責“監督信息生產”。監督信息生產過程包括監督信息輸入、監督信息處理和監督信息輸出三個環節。

“審計監察署”是履行“監督信息應用”職責和功能的部門。在機構設置上，除了將原監察部“信訪室”調入審計信息署以外，其他部門均根據監察部職能轉換的需要在內部進行小幅整合與調整。“審計監察署”仍屬于正部級單位，其功能主要是根據國家經濟監督的需求，負責“監督信息應用”。監督信息應用過程包括法規問責信息應用、績效問責信息應用和司法問責信息應用三個部分。

三、“大審計制”國家經濟監督系統的構建基礎及特色

“大審計制”國家經濟監督系統概念的提出是在我國政府行政體制改革，建立“大部門制”政府行政管理體制，實行決策、執行、監督三權分離的大背景下提出來的。政府“大部制”改革，不僅需要規范決策、執行部門的職責權限，而且必須規范并強化監督部門的職責權限，同時也對監督部門提出了更高的要求。這一背景是“大審計制”國家經濟監督系統構建的實踐和理論基礎。

（一）“大審計制”國家經濟監督系統的構建基礎

“大部門制”改革的實質是國家行政授權機制和政府內部控制體制的改革和完善。在決策、執行、監督“三權”分離的政府治理模式下，通過國家“初次授權”，將國家行政權授予不同的權力主體行使。在我國人民代表大會制度下，通過人大代表的選舉和召開人民代表大會的方式將國家立法權、司法權、立法和行政監督權授予人民代表大會常務委員會，將國家行政權授予以國務院為代表的各級政府。國務院及其各級政府通過建立若干政府部門并賦予一定的職責權限，將國家行政權授予各政府部門行使。這是國家行政權力的“二次授權”，也稱二次分權。我國國家行政體制改革，實質上是按照決策、執行、監督分離的模式對國家行政權力進行“二次授權”的改革。這種改革主要是國家經濟資源配置權力的實施和監督權力的改革。

在傳統授權體制下，國家行政授權是一種“集權”模式，中央及地方政府將行政權力按“條條”機械切割授予各個部門，政府集中控制決策權和執行管理權，因而難以形成政府與部門的內部制衡機制。實行“大部制”改革，逐步將國家行政授權的“集權”模式變為一種“分權”模式，中央及地方政府將國家行政權分為決策權、執行權和監督權，并將決策權、執行權、監督權分別授予專門的政府部門行使，政府對上述“三權”進行統一布局協調，分類指導管理，有利于形成清晰的權力結構，在政府和部門間建立有效的內部制約以及控制機制。

在“大部制”體制下，決策部門掌控國家經濟資源的配置決策權，執行部門掌控國家經濟資源配置執行權，監督部門掌控國家經濟資源配置監督權。在這種“三權分離”的條件下，決策部門和執行部門之間，決策部門、執行部門和監督部門之間建立起了國家行政系統的內在制衡關系。但是這種制衡關系只有在權力三方制衡力量平衡時才更加有效。一個不可否認的事實是：決策部門、執行部門的“權力強勢”和監督部門的“權力弱勢”打破了這種平衡，使得這種權力制衡難以奏效。

現行決策部門、執行部門的“權力強勢”，主要是因為決策部門、執行部門掌控著國家經濟資源的直接配置權，并且有著龐大的行動支持系統和信息支持系統。我國的國家監督系統的“權力弱勢”，除了因為不掌控國家經濟資源的直接配置權這種“天然”因素外，還有監督系統自身先天不足等原因。在組織設計上缺乏系統的結構權衡，審計部門、監察部門、紀檢部門相互“割據”，難以形成統一的行動步調以及集中的權力優勢。在制度安排上缺乏合理的權責配置，審計、監察、紀檢職能交叉重疊，對決策、執行監督留有較大的監督“真空”和權力漏洞。在機制運籌上，缺乏廣泛而有力的監督信息支持系統，審計、監察、紀檢定位不準，監督部門內部難以形成相互銜接的監督實施、支持系統等。只有通過調整組織機構、優化權責配置、完善信息支持系統等途徑重構國家經濟監督系統，才能將國家經濟監督系統打造成一個“權力強勢”的制衡系統（劉世林，2010）。“大審計制”國家經濟監督系統的改革就是出于優化監督系統功能，構建“權力強勢”的監督系統，以實現決策、執行、監督部門的力量平衡這一動機。國家行政授權機制改革背景下，“大審計制”組織結構和地位見圖2。

（二）“大審計制”國家經濟監督系統的特色

“大審計制”國家經濟監督系統是一個以監督信息系統循環為主體的權力制衡系統，這一概念是在分析、總結國內外國家經濟監督理論和實踐經驗的基礎上提出的。建立和完善“大審計制”國家經濟監督系統的思路和方案是在總結現行監督體制利弊的基礎上，運用現代政治學、經濟學、管理學及審計學等學科中的系統論、信息論等相關原理，吸收現代民主政治思想營養的前提下完成的。“大審計制”國家經濟監督系統表現出與其他相關監督體系不同的特色。

一是理論上的特色。以控制論的視角分析我國政府治理中的主要矛盾，提出通過強化監督權力來解決決策、執行與監督權力失衡，以實現權力平衡的觀點。以系統論的理念探索我國監督權力弱化的根本原因，提出要強化監督權力就必須對監督部門進行系統化的調整，構建開放透明的國家經濟監督系統的觀點。以信息論的思維探索我國監督系統動力不足的主要根源，提出要構建積極主動的國家經濟監督系統就必須從構建開放透明的監督信息系統入手的觀點。這些觀點為“大審計制”國家經濟監督系統構建奠定了堅實的理論基礎，同時也體現出“大審計制”國家經濟監督系統的理論創新。

二是體制上的特色。在充分研究國內外政府治理模式的基礎上，通過將審計部門、監察部門、紀檢部門的功能進行調整和整合，構建出權責明確、功能完整、內外信息對稱、開放透明、動力充分而高效的適合我國民主政治體制要求的“主動型”國家經濟監督系統。國家經濟監督體制改革的整體構想突顯了具有中國特色的“民主監督”這一特征。

三是技術上的特色。在構建監督信息系統方面，通過引入現代化信息技術，改變了傳統的審計部門和監察部門的信息采集、處理、報告的方式、結構和流程，建立了新型的數據化監督信息模型，構建出以“審計報表”（此概念為首次提出）為主導的監督信息平臺，實現了監督信息的系統化、數據化、可驗證等特征。

四、“大審計制”國家經濟監督系統的動力機制

“大審計制”國家經濟監督系統的建立和形成是政府行政體制改革的必然產物。在我國社會主義條件下，人民政府的權力來自人民，政府在配置公共資源的執政過程中必須體現“執政為民”的價值理念。但是，在現實生活中，一些政府官員貪污腐敗、有法不依、決策盲目、缺乏責任感，一些監督部門監督不到位、缺乏監督動力、對群眾反映強烈的社會熱點問題反應遲鈍、“不作為”、“難作為”等問題嚴重影響了政府在群眾中的威信。因此，改革現行監督體制，建立和完善“大審計制”，是構建我國和諧社會，促進政府廉政、勤政建設，建立和形成“權力強勢”的國家經濟監督系統的需要。

廣泛吸納社會公眾參與對政府執政權力運行的民主監督，借助公眾的力量打造“權力強勢”的國家經濟監督系統，這是“大審計制”監督系統的動力來源。在“大審計制”國家經濟監督系統中，合理調整審計部門、監察部門、紀檢部門的權責結構，搭建民主監督的信息平臺，是滿足社會公眾對政府公共資源配置決策、執行的參與權、知情權的需要，也是滿足社會公眾參與監督的需要。“大審計制”國家經濟監督系統權力運行模式和信息支持機制見圖3。

“大審計制”國家經濟監督系統的動力來源體現為以下四個方面。

（一）監督需求的拉動力

“大審計制”是為了滿足社會公眾參與監督，促使政府執政廉潔、透明、公平、高效而建立的，這一目的為國家經濟監督系統提出了明確的要求和目標。要實現這一目標，國家經濟監督系統直接運用的手段就是對影響政府執政（國家公共資源配置決策和執行）目標實現的相關行為（包括違反黨紀國法、貪污犯罪、懶政庸政等行為）進行處罰和懲治。這種手段可稱為“處罰問責”，是國家經濟監督的“終極手段”。處罰問責可以使政府執政過程中違反黨紀國法、貪污犯罪、懶政庸政行為受到應有的懲處。

政府“處罰問責”的內容包括“法規問責”、“績效問責”和“犯罪問責”。“法規問責”是指對政府執政行為中違反黨的紀律和國家法律、法規、制度、規定的行為，尚達不到經濟犯罪標準的責任進行追究，包括經濟處罰和行政處罰手段。“績效問責”是指對政府執政行為中并沒有嚴重違反國家法律、法規和經濟犯罪的行為，由于責任人“不作為”、“亂作為”給國家造成損失或沒有達成績效目標的行為責任進行追究，也適用經濟處罰和行政處罰手段。“犯罪問責”是指對政府執政行為中的重大經濟犯罪行為責任進行追究，適用刑事訴訟和處罰手段。

國家對“大審計制”經濟監督系統的問責需求實質上是社會公眾對政府監督的需求。在“處罰問責”的過程中，吸收人大代表參與以及將處理結果向社會公示，無形中給專司“監督信息應用”職能的“審計監察”部門帶來了壓力，使監督部門的“處罰問責”不能也不敢“不作為”、“亂作為”。這種壓力就是對國家經濟監督系統的監督拉動力。

（二）信息需求的牽引力

“大審計制”國家經濟監督系統包括“監督信息生產”和“監督信息應用”兩大系統。專司“監督信息應用”職能的“審計監察”部門對政府執政過程實施“處罰問責”，必須掌握政府執政（國家公共資源配置決策和執行）過程中違法違紀、經濟犯罪的事實和證據，了解其決策和執行績效目標的實現情況，即實現監督部門與決策部門、執行部門的信息對稱。這種手段可稱為“評價問責”，是國家經濟監督的“信息手段”。“評價問責”可以揭示政府執政過程中出現的信息弄虛作假行為、資源配置違法違紀行為以及績效實現水平，為“處罰問責”提供可靠的證據。

為實現監督部門與決策部門、執行部門的“信息對稱”，必須通過專司“監督信息生產”的“審計信息”部門及時提供系統、完整、可靠的監督信息。基于“審計監察”部門的“法規問責”、“績效問責”、“犯罪問責”信息的需求，“監督信息生產”部門必須在信息的覆蓋范圍、涉及內容、涉及領域等方面滿足“處罰問責”的需求。為了實現這一需求，“監督信息生產”部門信息采集范圍必須擴展，即將現行的信息采集范圍由財政財務收支活動擴展到財政財務管理活動、實物資產管理活動、人力資源管理活動、業務經營管理活動等方面（劉世林，2011）。信息的采集和處理內容必須延伸，即從財政財務管理活動的“合法合規”信息延伸至政府決策、執行活動真實可靠信息，決策、執行活動合法合規信息，決策、執行過程和結果的經濟性、效率性、效果性信息。信息涉及的領域必須拓寬，既要涉及經濟管理領域，也要涉及行政管理領域。這是因為在政府對社會公共資源進行配置的過程中，決策和執行過程中往往是經濟手段、行政手段交叉并用，特別是在市場經濟制度不完善的情況下，經濟手段、行政手段運用不規范導致經濟行為結果和行政行為結果界定不清，這時更需要全方位采集監督信息，以實現監督信息的完整性，進而滿足“審計監察”部門“處罰問責”需要。

“審計監察”部門向“審計信息”部門提出“處罰問責”信息需求實質上是“監督信息應用”對“監督信息生產”的需求。監督信息生產部門在信息整合處理過程中，必須按照監督信息應用環節信息需求口徑提交信息，不得自行縮小審計檢查范圍，擅自降低信息質量。同時，它所發布的信息必須經得起社會各界的質疑，這無形中給專司“監督信息生產”職能的“審計信息”部門帶來了壓力，使審計信息部門輸出信息的方式和內容更加規范、完整、可靠。這種監督信息應用的“剛性”需求無疑是對監督信息生產的一種牽引力。

（三）公民參與的推動力

在“大審計制”基礎上搭建的“監督信息生產”和“監督信息應用”的制度設計中，每一個環節都必須安排民眾參與監督的途徑和方式，在整個監督過程中必須突出民主監督的形式和內容。公民參與監督最主要的方式是在監督信息生產的輸入環節，通過擴大信息的來源渠道，吸收社會各界提供信息，參與監督；在監督信息生產的輸出環節，通過擴大信息公開范圍，吸收人大代表和其他民意代表對評價信息質詢，參與監督；在監督信息應用環節，通過廣泛征求民眾意見，提出“處罰問責”方案，公示問責結果，吸收社會民眾力量參與監督。這種手段可稱為“民主問責”，是國家經濟監督的“過程手段”。民主問責可以疏通民間與政府及其監督部門的信息渠道，構建社會公眾參與監督的“舞臺”。

擴大監督信息的來源渠道主要是指在監督信息的輸入階段，即信息采集階段，改變傳統的只通過常規檢查從被審計單位搜集證據的單一手段，將信息采集方法和渠道拓寬。拓寬后的信息采集方法和渠道如下：1.匯總采集，即在“監督信息生產”部門建立專門的公共信息采集部門，從公共媒體、網絡平臺、群眾信訪、公眾投訴、舉報電話等相關資料中搜集政府及其相關部門決策執行中有關問題的線索、證據和公眾評價意見和建議，并對相關資料進行分類匯總整理，作為重要的輸入信息。2.檢查采集，即建立單位信息采集部門，派出審計組深入被審計單位，對被審計單位提供的會計資料、管理資料、決策計劃方案、預決算資料、制度章程等相關資料進行常規檢查，作為主流輸入信息。3.調查采集，即建立專項信息采集部門，派出專項審計調查組，制定和發出單位、行業綜合情況調查表、社會調查問卷、專門問題調查表，例如干部財產申報表、干部任職計劃、干部述職報告表等，并對采集的信息驗證確認、加工整理，作為主要輸入信息。采取多手段、多渠道的復合信息采集方法，不僅可以廣泛收集社會信息，也可以保證信息的全面性。擴大信息公開范圍，是指在審計信息部門將采集的信息經過驗證、整合、評價等處理以后，在向審計監察部門發出審計報告的信息輸出環節，邀請部分人大代表、政協委員及其他民意代表參與審計聽證會，就審計信息部門對決策部門、執行部門信息的真實可靠性，資源配置活動的合法合規性，資源配置過程和結果的適當性、有效性等評價信息進行質詢，從而達到擴大信息公開范圍的目的。廣泛征求民眾意見，是指在監督信息應用環節，審計監察部門根據審計信息部門提供的對決策部門、執行部門及相關責任人的評價意見所提出的“處罰問責”方案，接受人大代表和政協委員質詢，對“處罰問責”方案及處罰結果向社會公告。

公民廣泛參與監督信息的輸入，在監督信息采集方式和內容方面充分反映民意，吸收人大代表和政協委員參與評價質詢和問責質詢，在監督程序上注入民主元素，問責處罰結果向社會公開，在監督手段上體現民眾要求，不僅強化了對政府及其決策部門、執行部門的監督，也是對監督部門的“再監督”。這種連環式的民主監督機制無疑是對監督過程的推動力。

（四）內部制衡的互動力

“大審計制”國家經濟監督系統在注入民主監督元素的基礎上，將監督系統分為監督信息生產和監督信息應用兩大分支系統，在監督系統內部形成了兩大系統相互協調、相互制衡、相互推動的局面。

注入民主監督元素是促進監督目標實現的原動力，在民眾廣泛參與監督的外圍壓力下，監督系統的內在動力被激活。監督信息生產部門必須按照“處罰問責”的信息需求范圍采集信息，按照“處罰問責”的信息需求結構和內容整合并處理信息，按照“處罰問責”的信息需求質量標準輸出信息。否則，將給監督信息應用部門的“處罰問責”造成重大影響，甚至導致“處罰問責”無法正常開展，難以達到監督目標的要求，無法向公眾提交一份滿意的答卷。為了避免這種情況的發生，監督信息應用部門勢必向監督信息生產部門施加壓力，促使監督信息生產部門按照規范向其提交符合問責要求的監督信息。反過來，監督信息生產部門保質保量向監督信息應用部門提交監督信息后，監督信息應用部門也必須不折不扣地將監督信息加以充分合理地利用。當監督信息沒有被充分合理利用，監督信息應用部門將“處罰問責”結果向社會公開和向審計信息部門反饋之后，公眾首先質疑的是監督信息生產部門的工作質量。在這種情況下，審計信息生產部門會想盡辦法促進監督信息應用部門充分合理地應用信息，以保證監督的有效性。由此可見，監督系統的內部協調、內部制衡是相互的。

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