土地財政改革是治理高房價的根本之道

【摘要】 近期的中國房價盡管出現了一些松動跡象，但與公眾期待仍有相當之遙，若調控政策稍有和緩，必然引發房價回彈。究其根源，在于房價生成的微觀機制上存在著內在梗阻--地方政府在房價上漲紅利的驅動下積極干預房價和地價推高了房價上漲預期。促使房價回歸其價值的根本即是消除地方政府干預房價的微觀基礎，即土地財政利益。具體機制設計上，短期中應推行土地批租收入分配體制改革，長期中整體性啟動土地征用、農地產權和流轉體制改革及不動產稅制度改革，逐步廢除土地批租制度。

【關鍵詞】 高房價 土地財政 改革 地方政府 關鍵利益方

引言

在中央嚴厲的政策調控下，中國房價在近期出現了一些松動跡象，個別城市的房價甚至出現了一定程度的回調。但總體而言，量跌價滯的基本態勢并未根本上改變，與市場預期還有相當之遙，而且可以斷定，若現在的調控政策稍有和緩，房價一定會迅速回彈。為什么在調控政策的高壓下中國房價仍未出現根本回調？本文的觀點是，房價高懸不降的病根就出在土地財政問題上。只要房地產市場的關鍵利益方地方政府基于土地財政利益的鏈條不徹底割斷，孳生房價泡沫的微觀基礎未徹底根除，則房價內生上漲的性質就不會逆轉，再嚴苛的地產新政也無法在長期中推動房價回歸其本原價值。

本文結構如下。第二部分討論在“高房價紅利”驅動下地方政府推高房價和地價的內生機制，第三部分分析驅動地方政府推行土地財政模式的微觀制度基礎，第四部分是促使房價穩定著陸的機制設計。

1.“土地財政”利益下的高房價

隨著居民可支配收入增長和城市化水平的提高，中國房價在初期 ①出現一定程度的攀升確是得到了消費需求的支撐，也是合理的，但之后的大幅度、迅猛上漲 ②就不能完全由剛性需求來解釋了，其背后必有某種推動機制在長期、持續地發揮著作用。我們認為，這種內在機制就是地方政府基于土地批租制度和土地出讓“招拍掛”機制基礎上的“土地財政”利益，并由此促使其與開發商等利益相關者一同推高地價和房價。

具體而言，為最大限度地獲取土地批租收益，地方政府必須持續提高地價。地價升高后的直接效應是提高開發商的拿地成本支出。相應地，開發商將把這部分地價成本全部加入房價中轉嫁給購房者，從而推動了房價上漲。而房價的上漲不僅是地方政府和開發商愿意看到的結果--地方政府將因為房價上漲而帶動地價上漲獲取更多的土地財政收益進賬，開發商藉房價上漲攫取高額的利潤；也是其他利益相關者期待實現的目標--商業銀行可以順利回收房貸利潤，投機者收獲預期投機利潤。由此，房價上漲是各利益相關者尤其地方政府的利益和目標所在，于是地方政府協同開發商集團積極“托市”房價的現象也就其怪不怪了。

然而，房價提高后若住房的需求未實現相應增長，則房價的上漲將是不可持續的。2003年以來中國房價事實上的持續、迅猛上漲證明它得到了需求面的強勁支撐，不過該需求不是剛性住房需求（消費需求），而是投機性的資產需求。地方政府與開發商等利益相關者正是通過人為制造房價上漲預期來誘發房地產市場的投機性需求，并以此帶動房價進一步上漲。房價的持續上漲反過來會進一步拉動地價上揚，增大地方政府的土地財政收益，使其進一步增強了干預房價的激勵。至于制造房價上漲預期的手段無非地方政府力挺房市（“托市、救市”）、開發商坐地起價、通過控制媒體進行輿論造勢等。③

實際上，近些年中國房價的持續、急遽躥升主要是依靠人為制造房價上漲預期而誘發的投機需求帶動的，真實的住房消費需求所起的作用極小。通過投機需求帶動房價持續上漲也正是開發商的基本策略，因為理論上投機需求不依賴于房價自身，而是依賴于房價上漲率，房價上漲的時間越長、速度越快，市場就會預期后續的房價將會繼續上漲，將其作為資產進行投資會更加有利可圖，房產市場的投機需求規模將因此而持續增長。反過來，住房投機需求的增長又會拉動房價進一步上升，并更大程度地提高市場對房價上漲的預期。所以，房價上漲預期的形成對投機需求和高房價的維持至關重要，一旦形成，就會帶動住房投機需求和房價互為因果地交措式上升，最終結果就是吹起一個巨大的房價泡沫。

植根于“土地財政”利益基礎上的高房價異常剛韌，無論過去的金融危機還是目前地產新政的重拳都未使它產生根本性的松動，而且我們敢斷言，現有調控政策（如限購令等）若稍有松懈，房價必將重新恢復原來只升不降的態勢。那么，驅動中國房價內生上漲的源動力在哪里呢？就是中國房地產市場中的關鍵利益相關方行為。

“關鍵利益相關方”不是一般利益相關方，不是開發商、商業銀行、投機客，而是地方政府，及其追逐土地財政利益的行為。如果沒有地方政府的積極參與、挺市，中國的房地產市場和市場體制國家的沒有根本區別。此時，作為一般利益相關方的開發商、投機客們固然愿意看到房價的上漲，而且會想方設法極力推動房價上漲。但是在完善的市場機制下，房價是不大可能只漲不跌的，它會受制于市場需求力量的約束，開發商單邊的提價將孤掌難鳴。即使短期中可能產生資產投機需求帶動的房價大幅上漲，投機者也不可能把房價炒到天上去，因為伴隨而來的市場風險會自動約束購房者的投機行為。即使泛起了房價泡沫，市場也會在較短時間內刺破它，不會任由它吹大，這就是市場機制的力量。

然而，“關鍵利益方”地方政府介入房地產市場成為利益博弈的一方之后，不僅改變了博弈雙方力量的對比，也因其同時具備了“運動員”和“裁判員”的雙重身份而改變了博弈規則。為收獲土地財政收益而高價批租商業用地，地方政府必須促使房價持續上漲才能激勵開發商高價買地。為保證房價持續上漲，地方政府不僅會默許、縱容開發商哄抬房價、投機、騙貸、欺騙消費者等行為，還會在關鍵時刻協同開發商“托市”、“救市”。地方政府干預房市的行動短期內能否推高房價實際上并不重要，關鍵是這種干預事實上向市場發出了一個信號--在地方政府的保障下（一種“聲譽”機制）房價是不可能下跌的。于是，嵌入這種聲譽機制的房地產市場就會形成房價只漲不跌的信念，并進一步強化市場對房價上漲的預期。這樣，處在地方政府干預下的房價就會產生一種單向推高機制：地方政府干預房價→市場形成房價上漲預期→誘發住房投機需求增長→拉動房價上漲→帶動地價上漲→地方政府土地財政收益增長→激勵地方政府繼續干預房價→預期房價進一步上漲……。在這個不斷自我增強的房價內生演化機制中，房價與地價交措螺旋上升，地方政府、開發商等相關利益方的得益在迅速增長，由他們自編自導的賺錢游戲也得以不間斷地玩下去。

然而，地方政府以“運動員”兼“裁判員”的身份進場后，房價上漲的勢頭將再難逆轉，百姓買房難的問題將更難解決，迅速累積的房價泡沫也就此失去了釋放通道。原因前已述及，地方政府對房市或明或暗的干預使房價具有了內生、只升不降的屬性，也就是說，在中國高房價的復雜推動因素中，地方政府對市場的過度干預是重要原因之一，但只有它才是房價只升不降（目前表現為量跌價滯）的唯一根源。而刺激地方政府極力推高房價的微觀基礎則是批租土地的巨大財政利益。在這一核心利益面前，即便“國十條”、“限購令”等地產新政短期內能有所收效，但長期內必會遭到地方政府的抵制或變相抵制，其后果就是房價難以回歸其價值。所以，治理高房價的根本之道只有一條--切斷地方政府對土地財政的依賴，拆除地方政府推高房價的微觀基礎，使地方政府退出房地產市場。

2.地方政府干預房地產市場的微觀基礎

既然地方政府普遍干預房地產市場是中國房價高懸不降的最重要推動力，則設法找到并阻斷這種干預行為的微觀機制基礎就成為理論和政策設計者面臨的重要課題。這個微觀基礎是什么呢？凡是誘致地方政府追逐土地財政利益的制度安排都構成了這個微觀基礎，尤其我國獨特的土地制度。這組微觀制度基礎包括城市國有土地使用權批租制度、商業用地使用權出讓“招、拍、掛”機制、農村集體土地轉變為非農用地的征地制度。

三種制度安排中，土地批租制度對地方政府以地取財行為的產生最為關鍵，因為該制度規定地方政府有權通過出讓若干年土地使用權而收取租期全部租金，且土地出讓金收入歸地方政府所有和支配--這就為地方政府搞土地財政提供了基本條件和通道。相對而言，“招、拍、掛”制度只是一種市場化的土地價值發現機制，屬于中性的，它是否推高地價進而房價主要取決于當時的市場環境，與高房價并無直接關系。在地方政府借地生財背景下，征地制度也同樣具有從屬性，因為若沒有土地批租制度給予地方政府以地生財的權利，即使地方政府可以動用國家強制力征地，但還是不可能像現在這樣積極征地拆遷。所以，盡管這些土地（利用）制度都在不同程度上成為地方政府積極干預房價的基礎性動力元素，但土地批租制度的作用最為根本，房價問題的根本解決也應從此處切入。

3.房價軟著陸的機制設計

由以上分析，我國房價居高不下的根源出在土地財政，及誘發這一行為的制度供給偏差，因此解決房價問題的根本就在于設計一種糾偏機制，從根本上切斷地方政府積極推行土地財政模式的內生利益鏈條。但是，消除地方政府追逐土地財政利益的基礎不等于說要同時觸動上述三項基礎性制度，只須改革最為根本的土地批租制度就可能達到房價軟著陸的效果。

改革土地批租制度也不意味著直接廢除該制度，因為這會直接沖擊地方政府的土地批租收入，而該項收益又是地方政府推動城市化、推進經濟建設所依賴的最重要財政資源（盡管仍然無法滿足各地經濟發展對龐大財源的需求，因為目前地方政府的債務總額已超過11萬億元）。若這塊收入被制度性剝奪，地方政府將不僅因財力難以為繼而極力抵制這項改革，城市化和經濟建設也可能因失去地方政府的推動而停滯。因此，房價穩定機制的設計本文考慮分短期和長期兩步走。

長期中，相機啟動土地征用、農地產權和流轉體制改革，并配合以不動產稅的開征等配套體制改革，逐步廢除土地批租制度，徹底消除地方政府推行土地財政的微觀基礎，對此問題我們將在另文中專門論述，此處不再贅述。短期中則要啟動土地批租收入分配改革。具體就是各地方政府繼續按招拍掛機制出讓土地，但要按規定將土地財政收益的全部或部分上繳到中央財政，然后中央財政按某種激勵機制以預算內的形式再將這塊財力全數或部分返還地方，用于地方的經濟建設和社會事業。返還的數額不必和屬地上繳的數額一致，要體現激勵的原則，將效率和公平統籌起來，至于具體的激勵機制設計可另作深入研究。這種短期政策也能消除高房價產生的微觀基礎，對于實現房價軟著陸也會產生良好效果。

結論

對于當前的高房價，開發商等利益相關方當然難辭其咎，但是若關鍵利益方（例如地方政府）不介入，房價即使因投機等因素被推高也容易得到治理。但是一旦某種積習難改的制度設置（土地批租、征用制度等）推動強大的非市場力量（地方政府）持續干預房地產市場，房價在較長時期內就真會只升不降了。因此，促使房價回歸的根本是消除地方政府干預房價的微觀基礎，即土地財政利益。而阻斷地方政府對土地財政依賴，推進房價軟著陸的方案可設計為兩個--短期中要推進土地批租收入分配體制的改革；長期中全面啟動土地征用、農地產權和流轉體制改革，配套開征不動產稅，逐步廢除土地批租制度。

注釋：

①約從城鎮住房貨幣化制度改革到2003年之前，這段時期內的商品住宅均價指標一直平緩保持在4%-5%的增長率左右。

②根據中國指數研究院報告的數據，2011年上半年全國商品房銷售均價上升到5536元/m2，比2003年2月時的2447元/m2翻番一倍還多，而且這個漲幅只是全國商品房均價增速，所有一線城市（深圳、北京、上海、廣州）和很多二線城市（如杭州、南京、天津、福州等地）的房價絕對水平及增長率都要更高。

③利益相關者們人為制造房價上漲預期的“經典”經濟、技術手段可謂花樣繁多，如“地王”造勢戰略；捂盤惜售；操縱輿論宣傳，烘托房價將持續上漲的氣氛；地方政府配合開發商“經營城市”，大搞城市拆遷造成房地產市場繁榮的表象；地方政府有意識控制甚至取消經濟適用房、保障房，以減少不利于房價上漲的因素；鼓動商業銀行對購房需求、房地產投資給予充分信貸支持，尤其為開發企業貸款大開綠燈，很少顧及金融風險問題；利用商品住宅預售制的信息優勢制訂時間梯次累進價格誘騙消費者提前購買；甚至雇傭“房托”搞虛假銷售，制造市場虛假繁榮，等等，可謂機關算盡。

參考文獻：

[1]劉民權、孫波.商業地價形成機制、房地產泡沫及其治理[J]. 金融研究，2009， （10）： 22-37.

[2]孫波.高地價、高房價生成機理及后果[J]. 學習與探索. 2010，（2） ： 146-148.

作者簡介：孫波（1971-），男，黑龍江呼蘭人，哈爾濱商業大學副教授，經濟學博士，博士后，從事宏觀經濟、公共資源治理研究。

（作者單位：哈爾濱商業大學）