淺談公共管理

【摘要】 本文在對國內(nèi)諸多學(xué)者觀點(diǎn)簡要評析的基礎(chǔ)之上，闡發(fā)和論述了公共管理是以公共權(quán)力機(jī)關(guān)為核心并有社會中介組織和公民大眾參與的、為實(shí)現(xiàn)公共利益采用多種方式和方法對公共事物進(jìn)行有效管理的公共實(shí)踐活動(dòng)。

【關(guān)鍵詞】 公共管理 教育 市場化

自我國設(shè)置公共管理碩士學(xué)位（MPA）教育以來，有關(guān)公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念及其相互關(guān)系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎(chǔ)理論膚淺薄弱，學(xué)術(shù)論著自相矛盾的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。本文試圖規(guī)范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念的含義，理順三者的相互關(guān)系，以促進(jìn)我國的公共管理碩士學(xué)位（MPA）教育和研究健康深入發(fā)展。

1.何謂公共管理？有人認(rèn)為，公共管理（學(xué)）就是行政管理（學(xué)）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學(xué)是從西方引進(jìn)的，英文為administration， 意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學(xué)，有人把它譯為行政管理學(xué)。因?yàn)樾姓焐哂泄残蕴刭|(zhì)，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學(xué)，有人譯為公共管理學(xué)。[1] 我理解夏老的意思，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)僅僅是個(gè)譯名不同的問題，并無實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個(gè)問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達(dá)的可能是同一個(gè)對象的含義，但是也不是對國外在這一個(gè)領(lǐng)域全部研究現(xiàn)狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進(jìn)去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個(gè)方面的理論引進(jìn)國內(nèi)，那就遇到一個(gè)與中國歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的問題，而夏老的看法沒有完成這項(xiàng)工作。其三，當(dāng)前中國教育部在專業(yè)設(shè)置上把公共管理設(shè)為一級學(xué)科，把行政管理置于公共管理之下設(shè)為二級學(xué)科，表達(dá)了公共管理與行政管理有差別的意向，此時(shí)再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當(dāng)然，夏老強(qiáng)調(diào)公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實(shí)踐中更有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樾姓芾砑凑芾泶_實(shí)在公共管理中處于核心地位，扮演著主導(dǎo)者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。

2.有人認(rèn)為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：“說到底，公共管理與公共行政還是有相當(dāng)大的區(qū)別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統(tǒng)的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2] 陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀(jì)80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論為基礎(chǔ)的以市場為導(dǎo)向的引入私人管理企業(yè)方法的公共事務(wù)管理市場化的公共管理模式。陳教授關(guān)注當(dāng)今世界公共管理學(xué)科發(fā)展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點(diǎn)也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進(jìn)私人管理方法的優(yōu)點(diǎn)，沒有看到這種模式存在的缺點(diǎn)。據(jù)我觀察，當(dāng)年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時(shí)髦的東西，相反，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威才是當(dāng)今在美國起主導(dǎo)作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚(yáng)宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學(xué)》卻講的是政府管理的內(nèi)容，這種論著上面的互相矛盾表現(xiàn)了作者自己研究中的困惑。

3.陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭論的學(xué)者之一。他認(rèn)為，公共管理（public management）與公共行政（public administration），不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質(zhì)上是一致的。他說：“所謂公共管理是指那些不以營利為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動(dòng)?！薄皬谋举|(zhì)上看，我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務(wù)管理活動(dòng)所制定的行為準(zhǔn)則，因此，公共政策就是有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益調(diào)控活動(dòng)中的行為規(guī)范。”[4]陳慶云教授強(qiáng)調(diào)公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因?yàn)楫?dāng)今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是，他的觀點(diǎn)也值得商榷：其一，就譯名而論，public management僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現(xiàn)實(shí)。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，public administration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎么能說public administration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢？

4.上述情況表明，當(dāng)前我國學(xué)者對公共管理概念的理解是相當(dāng)混亂不清的，對公共管理和行政管理、私人管理的關(guān)系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當(dāng)代中國公共管理學(xué)界的現(xiàn)狀。它既說明了學(xué)界對公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段，也說明學(xué)界正在積極熱情地探討公共管理這門學(xué)問的科學(xué)真理。

參考文獻(xiàn)：

[1]喬耀章.公共管理體系與公共道德體系初探 [J] .學(xué)術(shù)研究，2005，（7）.

[2]周樹志.公共行政、公共政策、公共管理 [J].中國行政管理，2001，（2）.

[3]周樹志.論公共管理范疇 [J] .西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（5）.

[4]陳慶云等.公共管理理論研究：概念視角與模式 [J] .中國行政管理，2005，（3）.

（作者單位：長江大學(xué)文理學(xué)院管理學(xué)部）