土地儲備制度改革探討

地價不斷刷新，賣地收入不斷上升，給地方政府土地儲備制度改革提出了迫切要求。土地儲備中心作為地方政府壟斷和控制土地市場的工具，其作用已經超出了成立時界定的土地供應保障的范圍，成了推高地價和無限度擴張地方土地財政的工具。土地財政是不可持續的，不僅是因為土地資源不能支撐這樣的土地財政模式，更是因為由土地抵押、貸款而產生的金融風險，遠遠大于地方政府的賣地收入。地方政府利用手里土地進行的融資的規模是賣地收入的幾倍，土地儲備成了地方政府抬高地價和壟斷土地出讓的工具，招拍掛制度雖然透明，但是也容易推高地價。

產生上述情況，說明了土地制度改革的迫切性。建議：

1.通過檢查地方政府的供地計劃完成情況，制定供地相應的處罰措施，例如規定沒有完成供地計劃，或者沒有將70%住宅用地供應給保障性安居工程的地方政府，暫停高檔住宅用地供應等。

2.限定儲備范圍，只能是三舊改造和重大項目用地才能儲備，新增建設用地不得納入儲備范圍，“十二五”土地政策的編制當中，就將改革土地財政問題列入了重要議程。土地儲備制度改革的一個重要方向是限定土地儲備范圍，對于新增建設用地，不能進入土地儲備。土地儲備只能對“三舊”用地等存量建設用地進行整理和儲備，以及對重大建設項目用地進行儲備。

3.為了限制地方政府利用土地儲備手段進行囤地和炒地，國土資源管理主管部門和金融監管部門，一起加強對土地金融的風險防控。不能讓地方政府通過土地儲備手段拉高土地價格，然后將土地向銀行抵押，將風險轉嫁給銀行。國土資源管理主管部門和金融監管部門聯合進行房地產企業上市、增發融資的審核工作，以此防止不良土地和房地產資產進入資本市場和流通市場，防止土地炒賣。很多地方政府的土地儲備中心都是將新增建設用地，尤其是農地被征用以后，直接進入土地儲備中心，經過政府有形的手控制，將土地賣給開發商等用戶，政府從中獲得高額的土地差價。要防范不良土地資產進入資本市場，還需要完善資本市場規則。

4.除了限制政府征地范圍和土地收儲范圍以外，還要盡快推出集體建設用地的流轉政策，除了限制政府征地范圍和土地收儲范圍以外，以市場化流轉，堵住地方政府借地生財的路子。城市規劃范圍以外的集體建設用地，在符合規劃用途的情況下，可以參股、轉讓等形式參與到土地經營分配收益；在城市規劃范圍以內的集體建設用地，在不被規劃進公益項目等前提下，也可以參與到土地增值收益的分配。要逐步推進集體建設用地流轉，以減少地方政府征地和儲備土地的范圍。

5.研究存量土地和增量土地利用政策，以規范地方儲備土地制度。增量土地更多采用直接流轉的形式進行，而存量土地則更多采用儲備和征收的方式進行。例如，對于閑置土地，規定無償收回會面臨比較大的難度，采取征收高額閑置土地費，囤地將會賠錢，這樣可以改變囤地和閑置用地比較多的問題。同樣，此類經濟性手段也應被考慮用在土地儲備制度的改革上。對于地方政府儲備的土地，要想加快其變成有效供應土地，而不是地方政府囤地和炒地的工具，就必須對其征收“閑置費”之類的費用。

土地儲備制度的改革，并不會影響土地供應的問題。因為土地一級開發交給市場以后，通過專業的一級開發公司，將會加快土地供應節奏。以“BT”等形式為主的土地一級開發形式，將發揮比較大的作用。

作者簡介：于洋，32歲，土地資源管理專業本科畢業，助工，現在徐州市銅山區國土資源局從事土地儲備工作。

（作者單位：徐州市銅山區國土資源局）