流動(dòng)兒童受教育權(quán)保障研究

摘要：當(dāng)前，農(nóng)民工子女受教育問(wèn)題問(wèn)題已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)話題。陜西作為西部的中心，集中了大量的農(nóng)民工，其子女受教育狀況如何，卻始終缺乏數(shù)字化的反映。為此，2011年9月～10月，我們組織了這次調(diào)查，希望能夠了解真實(shí)情況、彌補(bǔ)信息空白，為問(wèn)題的解決和政府決策提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；子女受教育

一、流動(dòng)兒童的教育困境

首先，流動(dòng)兒童一般都面臨著過(guò)高的借讀費(fèi)。從1992年到2009年，我國(guó)義務(wù)教育的“借讀費(fèi)”在法律上有一個(gè)從確立到逐步取消的過(guò)程，國(guó)家先后發(fā)布了一系列文件，從1996年的允許收取借讀費(fèi)到2009年明確取消借讀費(fèi)，借讀費(fèi)作為合法的收費(fèi)已經(jīng)存在了十余年。 在借讀費(fèi)存續(xù)的時(shí)期，各地借讀費(fèi)從數(shù)百元到數(shù)千元不等，對(duì)于大多數(shù)流動(dòng)兒童的家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，這幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。 財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》規(guī)定，2009年1月1日起，取消義務(wù)教育借讀費(fèi)。雖然現(xiàn)在還沒(méi)有看到有關(guān)的調(diào)查報(bào)告，但是這一政策實(shí)施的效果卻并不樂(lè)觀，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一、取消了借讀費(fèi)，又出現(xiàn)了“贊助費(fèi)”、“捐資助學(xué)費(fèi)”，比如武漢、重慶。 雖然新聞報(bào)道尚不普遍，但幾乎可以肯定，在政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政投入沒(méi)有加大的條件下，在相當(dāng)數(shù)量的城市中，借讀費(fèi)仍然會(huì)以各種形式存在著。二、借讀費(fèi)取消后，由于公立學(xué)校沒(méi)有足夠的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，流動(dòng)兒童將從交借讀費(fèi)可以入學(xué)的狀況陷入既交不出去借讀費(fèi)，也無(wú)處可入學(xué)的困境。 原因是公辦學(xué)校的招生名額在沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支持的條件下大大縮水了，流動(dòng)兒童的受教育權(quán)將從受到限制轉(zhuǎn)變成基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

其次，城市公立學(xué)校根本無(wú)法容納這么多義務(wù)教育階段的適齡兒童。借讀費(fèi)取消后，一些公立學(xué)校選擇減少招生名額的辦法來(lái)應(yīng)對(duì)；其實(shí)，即使是城市公立學(xué)校千方百計(jì)增加學(xué)位，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足流動(dòng)兒童受教育的需要。城市公立中小學(xué)是根據(jù)具有城市戶籍的人口中適齡兒童的數(shù)量來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)的，流動(dòng)兒童本就不在城市公立學(xué)校計(jì)劃容納的范圍之內(nèi)，只是因?yàn)榻陙?lái)城市人口出生率降低，公立中小學(xué)才出現(xiàn)一些剩余學(xué)位。更何況，據(jù)估計(jì)，未來(lái)城市流動(dòng)兒童數(shù)量將高達(dá)2000萬(wàn)之巨，僅僅依靠現(xiàn)有公立教育資源無(wú)疑是杯水車(chē)薪。在北京，2004年鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村中小學(xué)取消借讀費(fèi)時(shí)，一年之間，流動(dòng)兒童從28萬(wàn)猛增至38萬(wàn)，是2001年公立學(xué)校接收人數(shù)的3倍多。僅2002-2003年一年，北京市教委就要補(bǔ)貼2000多萬(wàn)元，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 當(dāng)然，一般而言，城市公立中小學(xué)只對(duì)符合條件的流動(dòng)兒童免費(fèi)入學(xué)，而這些條件也往往是大多數(shù)流動(dòng)兒童家長(zhǎng)無(wú)法達(dá)到的。

最后，農(nóng)民工子弟學(xué)校就學(xué)條件不達(dá)標(biāo)。除了極少數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校教育質(zhì)量與城市普通公立中小學(xué)教育質(zhì)量相當(dāng)外，極大多數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校一般屬于私人辦學(xué)，沒(méi)有合法的手續(xù)，幾乎沒(méi)有什么教育設(shè)施。從校舍上看，租幾間最便宜的民房或者在菜地里搭幾件窩棚，有的就開(kāi)設(shè)在豬圈里；從教學(xué)器材上看，往往缺乏基本的教學(xué)器材，諸如三角板、圓規(guī)等；從師資上看，什么人都可以當(dāng)老師，既沒(méi)有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)歷，而且往往是半路出家持起教鞭，也沒(méi)有教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。也正是由于農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件極差，所以一般來(lái)說(shuō)，肯定達(dá)不到當(dāng)?shù)匾蟮闹行W(xué)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常會(huì)遭到被取締的命運(yùn)。不過(guò)，農(nóng)民工子弟學(xué)校顯得如此糟糕，也是因?yàn)樗盐覈?guó)基礎(chǔ)教育的城鄉(xiāng)差距以一種直觀的方式在城市表現(xiàn)出來(lái)了，與城市中小學(xué)相比的巨大差距，也是它們經(jīng)常被城市居民所鄙夷、為輿論所廣泛關(guān)注的原因之一。事實(shí)上，據(jù)劉成斌、吳新慧在江蘇義務(wù)的調(diào)查，在農(nóng)民工眼里，與城鎮(zhèn)普通公辦學(xué)校存在相當(dāng)差距、被社會(huì)媒介評(píng)價(jià)為困難學(xué)校的民工子弟學(xué)校仍然比他們家鄉(xiāng)的學(xué)校要好的超過(guò)有效樣本的三分之一；“差不多一樣”的占29%，兩項(xiàng)合計(jì)占有效樣本的三分之二。

正是由于以上原因，據(jù)2003年國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室和中國(guó)兒童中心共同立項(xiàng)、財(cái)政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)資助的調(diào)查結(jié)果顯示：我國(guó)的流動(dòng)人口中，18周歲以下的流動(dòng)人口占1982萬(wàn)。處于義務(wù)教育階段的孩子有9.3%處于失學(xué)輟學(xué)狀態(tài)，近半數(shù)適齡兒童不能及時(shí)入學(xué)；6周歲兒童中有46.9%沒(méi)有接受入學(xué)教育；超齡現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有近20%的9周歲的孩子還只上小學(xué)一二年級(jí)，13周歲和14周歲還在小學(xué)就讀的占相應(yīng)年齡流動(dòng)兒童的31%和10%。未能入學(xué)的兒童，“童工”問(wèn)題突出，在失學(xué)的12-14周歲的流動(dòng)兒童中，有60%的人已經(jīng)開(kāi)始工作。

二、流動(dòng)兒童受教育權(quán)保障的三大誤區(qū)

正是由于流動(dòng)兒童受教育權(quán)保障狀況堪憂，學(xué)者們才提出了諸多解決辦法，在這些觀點(diǎn)中，不乏真知灼見(jiàn)，但也存在以下三大誤區(qū)：

（一）流動(dòng)兒童享有與城市兒童同等的受教育權(quán)

顯而易見(jiàn)，這里的受教育權(quán)指的是享有與城市兒童同等的必要的教育設(shè)施請(qǐng)求權(quán)。必須指出的是必要教育設(shè)施請(qǐng)求權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)利，需要以政府的行政給付為實(shí)現(xiàn)條件。在我國(guó)義務(wù)教育“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的制度下，城市政府并無(wú)負(fù)責(zé)流動(dòng)兒童義務(wù)教育給付的義務(wù)，在制度上農(nóng)民子女的必要的教育設(shè)施請(qǐng)求權(quán)應(yīng)由農(nóng)民戶籍所在地政府負(fù)責(zé)提供。我們所說(shuō)的平等的受教育權(quán)只能是符合義務(wù)教育必要的教育設(shè)施的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的平等，而不是符合發(fā)達(dá)省份、城市義務(wù)教育的最低標(biāo)準(zhǔn)的必要的教育設(shè)施。事實(shí)上，即使2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求解決流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的問(wèn)題“以流入地政府為主”，由于不存在義務(wù)教育必要的教育設(shè)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，究竟流入地政府的責(zé)任的限度何在，并不明確，雖然該文件同樣規(guī)定了“以公立學(xué)校為主”。

一方面，流動(dòng)兒童涌入公立中小學(xué)擠占了本地居民的教育資源，必然導(dǎo)致教育設(shè)施等條件下降，甚至不能達(dá)到本地義務(wù)教育設(shè)施的最低標(biāo)準(zhǔn)，這是對(duì)本地兒童受教育權(quán)的侵犯。另一方面，農(nóng)民工之所以選擇將子女從留守兒童變成流動(dòng)兒童，首要的原因就在于便于照顧和選擇城市更優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育。由于我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展極不平衡，優(yōu)質(zhì)教育資源短缺，實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的選擇只能是分擇校或交適當(dāng)數(shù)量的“擇校費(fèi)”，這才是真正意義上的平等。

平等是沒(méi)有止境的，在我國(guó)地域差距、城鄉(xiāng)差距如此巨大的條件下，只要加入流動(dòng)就能平等享受一線城市的基礎(chǔ)教育設(shè)施，這是不切實(shí)際的想法。事實(shí)上，北京市取消借讀費(fèi)后，就出現(xiàn)了通過(guò)專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工辦理子女入學(xué)的各種證明以牟取暴利的非法中介；在浙江瑞安市，流動(dòng)兒童與城市兒童實(shí)行“同城待遇”之后，一些農(nóng)民工不但帶來(lái)了自家兒女，還帶來(lái)了侄子、外孫。

總之，流動(dòng)兒童的平等受教育權(quán)指的是符合國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的必要的義務(wù)教育設(shè)施，而不是優(yōu)質(zhì)的城市公共義務(wù)教育資源，也不是符合當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)的必要的義務(wù)教育設(shè)施。

（二）流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育“以流入地政府為主”

沒(méi)有人會(huì)否認(rèn)農(nóng)民工對(duì)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各個(gè)方面所做出的巨大貢獻(xiàn)；但是，也應(yīng)該看到，在同一城市長(zhǎng)期打工的農(nóng)民工只占農(nóng)民工總數(shù)的一半左右，能夠居住五年以上的大約在20%左右。只有這一部分農(nóng)民工長(zhǎng)期對(duì)城市發(fā)展做出了較大貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先對(duì)他們的子女賦予與城市居民子女同等的受教育權(quán)；事實(shí)上，大部分城市在流動(dòng)兒童入學(xué)條件上都規(guī)定了居住年限，這是具有一定的合理性的。對(duì)于剩余的農(nóng)民工子女一則對(duì)當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)較少，二則居無(wú)定所，當(dāng)?shù)卣搽y以保障其子女的受教育權(quán)。對(duì)于這部分流動(dòng)頻繁的農(nóng)民工子女其義務(wù)教育的給付責(zé)任本來(lái)應(yīng)當(dāng)主要由中央政府和流出地政府一起承擔(dān)，考慮到流出地政府的財(cái)政狀況，可以由中央政府和流入地政府一起承擔(dān)主要責(zé)任，流出地政府也承擔(dān)部分責(zé)任。畢竟，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政分配是基于戶籍人口分配的。

在保證學(xué)生經(jīng)費(fèi)這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)者們紛紛提出類(lèi)似“教育券”的計(jì)劃，筆者也比較認(rèn)同這種思路。

流動(dòng)兒童所持的教育券在面值上只能獲得達(dá)到國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)或流出地最低標(biāo)準(zhǔn)的教育設(shè)施，一般來(lái)說(shuō)，在流入地這樣的學(xué)校是農(nóng)民工子弟學(xué)校或城市中的薄弱學(xué)校。其實(shí)，城市中小學(xué)也存在一批薄弱學(xué)校，由于生源無(wú)法保證，政府也不可能加大投入，正面臨衰敗，只要接受流動(dòng)兒童入學(xué)，流動(dòng)兒童本人又帶來(lái)了“人頭費(fèi)”，這些城市薄弱學(xué)校也會(huì)繁榮起來(lái)。現(xiàn)在問(wèn)題是，中央政府只給政策，要求流入地政府承擔(dān)流動(dòng)兒童幾乎全部的教育財(cái)政投入責(zé)任，流入地政府又怎么承擔(dān)得起來(lái)呢？其結(jié)果“一視同仁”的高調(diào)變成了一地雞毛的紛爭(zhēng)。

由于流動(dòng)兒童所持教育券的金額只是義務(wù)教育必要的教育設(shè)施的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（不排除流出地政府在達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，加大投入，提高保障金額），即全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部省區(qū)來(lái)說(shuō)，這本來(lái)就是中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，由于采取了“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的策略，也不會(huì)有財(cái)力不足之虞。

（三）流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育“以公立學(xué)校為主”

應(yīng)該說(shuō)，在流動(dòng)兒童數(shù)量不多的條件下，這是可以實(shí)現(xiàn)的；但是，在流動(dòng)兒童越來(lái)越多，城市兒童只是略有減少的情況下，這是不現(xiàn)實(shí)的，也侵犯了本來(lái)屬于城市兒童的受教育權(quán)，即城市兒童就讀的學(xué)校因?yàn)榱鲃?dòng)兒童的涌入造成不能達(dá)到該地所規(guī)定的最低的教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，城市公立學(xué)校目前據(jù)各種調(diào)查容納了流動(dòng)兒童約70%左右，這是以降低教育質(zhì)量為代價(jià)的。最通常的表現(xiàn)是班額過(guò)大，一個(gè)班超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的多容納學(xué)生，這不是侵犯城市兒童的受教育權(quán)是什么呢？更不用說(shuō)，有些學(xué)校由于場(chǎng)地不足，將禮堂、圖書(shū)室都改成了教室，城市兒童的必要的教育設(shè)施的請(qǐng)求權(quán)又如何保障呢？加上不允許收“借讀費(fèi)”的政策出臺(tái)，使本來(lái)就是招收流動(dòng)兒童“越多越吃虧”的狀況更加惡化，連代課教師的工資都無(wú)法保證，公立中小學(xué)就只能縮小容量，減少招生了。

即使是城市居民，不同的學(xué)區(qū)之間上學(xué)，也是要交借讀費(fèi)的，主要體現(xiàn)為擇校費(fèi)。即便在發(fā)放教育券的條件下，流動(dòng)兒童所持有的教育券也只能選擇符合國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的教育設(shè)施，尚不足以支付符合城市最低標(biāo)準(zhǔn)的教育設(shè)施的公立中小學(xué)。在流動(dòng)兒童數(shù)量不大，流入地政府能夠支撐的條件下，可以由流入地政府補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)入學(xué)；但現(xiàn)在的趨勢(shì)是流動(dòng)兒童數(shù)目趨于巨量，由流動(dòng)兒童家長(zhǎng)支付流出地和流入地之間教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的差額也是有理由的。

即便如此，已有的城市公立中小學(xué)也無(wú)法全部容納流動(dòng)兒童入學(xué)。現(xiàn)在的問(wèn)題是，一方面，城市公立中小學(xué)無(wú)法全部容納；另一方面，農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件較差，在缺乏相應(yīng)義務(wù)教育設(shè)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的條件下，既無(wú)法將其簡(jiǎn)單關(guān)閉，也少有政府對(duì)其提供資助。如果農(nóng)民工子女持教育券到農(nóng)民工子弟學(xué)校就學(xué)，則農(nóng)民工子弟學(xué)校也可享受?chē)?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，國(guó)家也能依照義務(wù)教育設(shè)施的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行管理、檢測(cè)以至于資助。建設(shè)農(nóng)民工子弟小學(xué)的土地和資金可以由中央負(fù)責(zé)，由地方實(shí)施。

基金項(xiàng)目：本文為陜西省社科基金項(xiàng)目“陜西省流動(dòng)兒童受教育權(quán)保障研究”的階段性成果，立項(xiàng)號(hào)：11G025。

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（作者簡(jiǎn)介：管 華（1977-），男，河南光山人，法學(xué)博士，西北政法大學(xué)副教授，教育法律制度研究中心執(zhí)行主任；郭智蓮（1980-），女，山西太原人，數(shù)學(xué)博士，西北政法大學(xué)講師。）