吳江市征地保障政策簡析

摘要：征地保障是政府對被征地農(nóng)民的一種補償機制。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，失地農(nóng)民的基本生活保障必須通過有效的補償機制進行補償。合理而逐步上升征地成本將有效地抑制地方政府盲目的征地沖動，有利于土地的有序開發(fā)利用。通過對吳江市征地保障制度的分析，找到征地保障工作的未來走向，對做好征地保障工作是大有裨益的。

關(guān)鍵詞：征地保障；政策；分析

土地是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要的資料，也是農(nóng)民生活的重要的依賴，同時隨著城市化進程的進一步加快，土地作為一種稀缺資源也越來越受到各級地方政府的重視。對于土地的有償征用，對于被征地農(nóng)民的合理補償，給予一定的基本的生活保障既是政府的一種經(jīng)濟行為，也是一種社會職責(zé)。消除不和諧因素，構(gòu)建穩(wěn)定的社會環(huán)境，征地保障工作意義重大。

吳江市從2004年起實行“人人有保、征地必保”的征地保障（也簡稱“土保”）制度。下面將從幾個方面做一下簡單的分析。

一、涵蓋的時間跨度長，覆蓋范圍廣

2004年吳江市政府出臺吳政發(fā)[2004]20號文，實施吳江市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險及被征地人員基本生活保障，“凡本市行政區(qū)域內(nèi)的被征地人員，包括：依法征地的被征地人員；依法批準撤村（組）的被征地人員，都必須按照本辦法的規(guī)定參加被征地人員基本生活保障”。值得注意的是，這里的“被征地人員”的范圍不僅僅局限于2004年該文件施行后的人員。根據(jù)《關(guān)于吳江市已被征地人員基本生活保障的意見（試行）》（吳政發(fā)[2004]33號）之規(guī)定，“1982年1月至2003年12月期間，已經(jīng)辦理過征用土地的組”也屬于保障的適用范圍；“被征地組內(nèi)16周歲以上，未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或未在機關(guān)事業(yè)單位有正式工作的人員”也屬于保障的對象。“1982年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始時計稅的農(nóng)用地范圍內(nèi)的土地面積”作為已征地面積的核準依據(jù)。

吳江市征地保障政策將2004年前的已被征地人員也一并納入基本生活保障范圍，一攬子解決了歷史遺留問題，有利于失地農(nóng)民息訪，也有利于保障不同征地時間的農(nóng)民均有合理的補償。但同時也存在不足之處。比如沒有對具有土地承包經(jīng)營權(quán)的已在機關(guān)企事業(yè)參保工作的人員有一定的補償，造成了一定的不公平現(xiàn)象存在。同時對已在2004年之前，依據(jù)征地發(fā)生時的政策實行貨幣安置的人員再次納入征地保障體系，對于市鎮(zhèn)兩級財政造成了不小的長期支付壓力。

二、劃分年齡段層，實行不同補償措施

以國土部門確認的征用土地的批準時間為界限，將被征地人員劃分為三個年齡段：（一）第一年齡段為16周歲以下；（二）第二年齡段為女性16周歲以上至55周歲、男性16周歲以上至60周歲；（三）第三年齡段為女性55周歲、男性60周歲以上。

對其中的第一年齡段人員，按照每人6000元標準給予一次性生活費，不再納入被征地人員基本生活保障范圍。第二、第三年齡段人員統(tǒng)一納入被征地人員基本生活保障，其中第二年齡段人員為“在職狀態(tài)”，待其到達法定退休年齡時享受征地保障待遇；第三年齡段人員為“退休狀態(tài)”，從征地批準之日起享受征地保障待遇。

以上的劃分，有利于征地保障與城保之間的置換換算，也保持了社會保障政策的一致性。

三、給不同人員多種的保養(yǎng)金檔次

1982年至2003年的已被征地人員由于征地發(fā)生的時間有早晚，其安置補償?shù)臉藴室灿兴煌＝?jīng)過梳理，有貨幣安置3390元、5650元、6984元、7200元共四種標準。其中的貨幣安置3390元比另外三種要更早。

吳江市將已被征地人員分為“已繳費”（一次性繳納保障費3390元或5650、6984、7200元）以及“未繳費”兩類。“已繳費”老征地人員保養(yǎng)金由“月基礎(chǔ)性養(yǎng)老金”、政府給予“失地養(yǎng)老補貼”以及“個人帳戶養(yǎng)老金”組成，2004年時待遇為200元/月；“未繳費” 老征地人員保養(yǎng)金由“月基礎(chǔ)性養(yǎng)老金”和政府給予“失地養(yǎng)老補貼”組成，2004年時待遇為180元/月。新征地人員保養(yǎng)金由“月基礎(chǔ)性養(yǎng)老金”和“個人帳戶養(yǎng)老金”組成，2004年時為220元/月。

經(jīng)過2007至2011年期間四次上調(diào)“月基礎(chǔ)性養(yǎng)老金”標準（總計上調(diào)80元/月），上述新老征地人員保養(yǎng)金水平相應(yīng)提高至目前的260、280及300元/月。

給予已被征地人員和當?shù)卮逦瘯赃x擇繳費或不繳費的權(quán)利。沒有因為未繳費造成個人帳戶為空而損害失地農(nóng)民的權(quán)益，同時也給予繳納保障費的其他失地農(nóng)民更多的待遇，這種方案比較容易被失地農(nóng)民和村集體所接受，符合公平合理的補償原則。

四、開通征地保障置換城保的通道

雖然征地保障政策考慮到了失地農(nóng)民的利益，給予了一定的生活保障，但是其待遇水平與同期的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老待遇相比還是存在著一定的差距。同時其上調(diào)月基礎(chǔ)性養(yǎng)老金的機制也還不夠完善，調(diào)整的幅度受到“土保”基金存量和當期財政壓力的影響較大，很難跟上“城保”養(yǎng)老金上調(diào)的步伐。正因為此，征地保障待遇給予失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障是有限的，開通“土保轉(zhuǎn)城保”的通道就顯得十分的必要。

從2009年下半年起，吳江市開始實施“土保轉(zhuǎn)城保”政策。通過測算，按照月繳費基數(shù)750元、繳費比例26%將“土保”折算成“城保”，對于失地農(nóng)民在國土部門向社保經(jīng)辦機構(gòu)解繳社保費之后，一次性折算“城保”繳費年限8.5年。2010年起，對放棄宅基地入住公寓房、選擇土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的人員允許其將失宅獎勵金1.5萬元折算成“城保”繳費年限6.5年。

通過“土保轉(zhuǎn)城保”政策，失地失宅農(nóng)民可以一次性獲得“城保”繳費年限15年，符合了“城保”最低繳費年限的規(guī)定。在其到達法定退休年齡時將按照“城保”標準領(lǐng)取“城保”退休養(yǎng)老金。同時也可以享受“城保”退休工資調(diào)整政策，較好地滿足其晚年養(yǎng)老待遇的實現(xiàn)。

五、未來可以完善的地方及對策建議

征地保障制度可以使得被征地農(nóng)民基本生活有了一定的保證，但是對于其就業(yè)、醫(yī)療等方面還有很多急需完善的地方。

實施對被征地農(nóng)民的專門職業(yè)能力培訓(xùn)，提高其就業(yè)時的競爭力是較好地解決被征地農(nóng)民生活保障的重要途徑。在對參加職業(yè)技能培訓(xùn)的被征地農(nóng)民，市鎮(zhèn)財政要安排專項補貼予以支持。通過職介機構(gòu)為被征地農(nóng)民介紹工作，并通過設(shè)置合理的公益性崗位滿足其就業(yè)需求。

目前，轉(zhuǎn)移至城保體系的被征地農(nóng)民可以選擇參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。對于參加征地保障的被征地農(nóng)民僅僅參加居民醫(yī)療保險的，應(yīng)給與全額的醫(yī)療保險費補貼，保障其就醫(yī)需求。逐步放開報銷的病種和醫(yī)療機構(gòu)范圍，并在結(jié)付比例上進一步提高。

納入城保體系的被征地農(nóng)民在因發(fā)生重大家庭變故時無經(jīng)濟能力繼續(xù)繳納社會保險費的，應(yīng)給與退出和銜接征地保障或居民社會養(yǎng)老保險的通道。失地時已經(jīng)超過法定退休年齡的被征地農(nóng)民，因各種原因?qū)е铝粼谡鞯乇Ｕ象w系中的，應(yīng)建立正常的保養(yǎng)金調(diào)整機制，以更好地確保其晚年生活。

給予被征地農(nóng)民基本生活保障，并努力提高其保養(yǎng)金水平，通過政策放開加快征地保障接軌城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和居民社會養(yǎng)老保險，有利于征地工作的順利開展，緩解失地農(nóng)民與政府部門之間的對立；也有利于穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系的一體化，完善社會保障體系建設(shè)。

參考文獻：

[1]關(guān)于印發(fā)<吳江市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險及被征地人員基本生活保障試行辦法>的通知，吳政發(fā)[2004]20號.

[2]關(guān)于吳江市已被征地人員基本生活保障的意見，吳政發(fā)[2004]33號.

[3]關(guān)于印發(fā)<吳江市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險及被征地人員基本生活保障實施細則（試行）>的通知，吳勞社[2004]68號.

（作者簡介：計建明（1981.12-），江蘇吳江人，碩士研究生，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，研究方向：失地農(nóng)民社會保障制度研究。）