政府“財困”與國人“稅痛”

姚軒鴿

2012年，就政府的財運而言，官員們并沒有心想事成，已經持續了近20年的財政收入超高速增長趨勢，從第一季度開始了下滑， 從1～11月的全國財政收入數據來看，與2011年同期相比，總體大幅回落的趨勢已成定局。

這一年的“財困”之下，各種征稅手段隨之出臺，這更增加了國人的“稅痛”感，而隨著國人納稅人權利意識的提升，對政府不合理財稅收支的輿論壓力也愈來愈大，這一年，民間渴望已久的《預算法》修改，也不得不在爭議中延后審議。

如何以改革回應多年來的財稅限權呼聲，是政府必須去面對的問題。

“財困” 與“稅痛”齊降

從2012年第二季度開始，地方政府早已擱置多年的一些傳統催繳稅收任務的手段被喚醒，各種調研組、檢查組、稽查組等紛紛成立并下基層，無不期望以了解實情的名義督促基層稅收任務的完成，從而通過加強稽征以彌補經濟下滑態勢帶來的稅收收入緊張壓力，但隨之而來的負面問題也陸續浮出水面。

最先被媒體曝光的是甘肅省永登縣地稅局。早在第二季度末，永登縣地稅局就在“人人想收入、人人抓收入”的口號激勵下，動員全局大干20天，力爭時間、任務雙過半。問題是，雖然增收了6448萬元，從而完成了“雙過半”的任務，但永登一夜間的名揚天下，并不是什么值得告慰的美名！反而引起社會各界對稅務機關的全面圍觀。

“過頭稅”、“突擊征稅”、“預征”、“預收”、“寅吃卯糧”等等多年來幾乎已被公眾遺忘的詞匯，隨之成為各類媒體和社會各界青睞的熱詞。浙江、河北等地也出現了“過頭稅”現象。也因此有了3季度里財政部、稅務總局先后6名領導的反復強調：決不能收“過頭稅”，決不能“寅吃卯糧”。

然而，在層層傳導的行政強制與績效考核體系的雙層壓力下，在“一俊遮百丑”的習慣性思維方式左右下，基層稅務機關不得不千方百計完成任務。

這在當前宏觀經濟形勢明顯下滑的大趨勢下，完全可以想象中國納稅人所承受的“稅痛”之嚴重。就納稅人所承受的所有負擔而言，如果涵蓋財政收入、企業虧損補貼、預算外收入、社保基金收入、制度外收入和債務收入，再考慮財政收入退庫、土地出讓金收入等因素，大口徑宏觀稅負恐怕在40%以上。

納稅人的痛感終將會起反制作用，民間財富從來都不是取之不盡用之不竭的聚寶盆。作為財政收入主要構成部分的稅收收入如果萎縮的話，“財困”就是其必然的宿命。而需要指出的是，與以往的“稅痛”不一樣的是，往年的“稅痛”主體基本是納稅人，但2012年的“稅痛”主體則既有納稅人，也有征稅人，是征納稅人“雙痛”，這顯然不是一個好兆頭！

之所以造成這種“雙痛”局面，在筆者看來，不景氣的宏觀經濟形勢、中國式的稽征模式和財稅體制當是最主要的推手。

現行財稅體制存在的弊端之一是，地方政府為了獲取更多的財政收入分成，就會給稅務機關不斷施壓，同時輔之以“獎勵”、“經費補貼”等手段說服基層稅務機關不惜“預征”、“預收”，寅吃卯糧。

一些基層稅務機關為了彌補經費的不足，或者為了隊伍好帶而不得不搞好待遇和補貼的現實尷尬，也就只能“將錯就錯”。

問題是，1994年稅制設計時基于當時征管能力設定的稅率與征收率，早已隨著時間的推移、征管手段與模式的創新，以及信息化技術的應用，將民間的財富汲取得太多，再擠壓的空間已經越來越小，如果再施壓，很可能會逼來“最后一根稻草”。

《預算法》修改爭議

通過增加納稅人的“稅痛”來解決“財困”，無異于南轅北轍。事實上，政府過度的投資，以及軟約束的財政支出，都是造成經濟下滑下“財困”的原因。因此，如何監督政府財政支出，是必要的解決之道。不過，2012年，《預算法》的修訂卻讓人看到了這種改革的困難。

現行《預算法》從1995年1月1日起實施，至今已有17年。今年 8月初，全國人大網公布《預算法修正案（草案）》征求意見稿后，在不到一個月的時間就有19115人（次）通過網絡提出意見，共計33萬多條，大大超過了2011年個人所得稅法修正案征求意見時收到的23萬多條意見。

大家非常擔心，此次《預算法》如果修改得不好，將可能背離了其通過限制政府財稅權力，進而增進全社會和每個國民福祉總量的終極目的。而實際操作上，這次《預算法》修改還是基本由相關部門的官員主導，普遍的擔憂是這樣的結果只能收獲一個嚴重異化的《預算法》修改草案，更多體現相關部門及其官員利益。

《預算法》草案二審稿中，人大和公眾規范約束政府的權力不但沒有加強，政府對預算的行政管理權反而有所強化，尤其是財政部門的預算權大幅提升。人民銀行經理國庫的規定被刪除，本該逐步退出歷史舞臺的財政專戶制度，反而以法定形式得以固化，此類問題引發眾多爭議。

這次《預算法》修改之難，是因為現行《預算法》所培育和保護的一些既得利益者的干擾與阻撓。現行《預算法》過去曾經給了他們大量的好處，要修改，在這些人看來，就必須能夠繼續保持他們的既得利益。

同時，還在于當下納稅人權利意識依然疲弱。試想，如果廣大納稅人權利意識不夠強烈，面對自身權利被剝奪的現象不聞不問，習慣于逆來順受，《預算法》修改的異化或是一種必須認領的宿命。

《預算法》的修改如果走向對既得利益的保護，必使一個社會每個納稅人異己的、非己的行為越來越多，使這個社會的納稅人越來越缺乏個性，最終會使這個社會每一個社會成員的自我實現程度越來越低，總體獨創潛能越來越被壓抑。好在，在爭議中這部法律的修改被延后，或留待下屆全國人大及常委會完成。

救贖與破局

坦率地說，當前中國財稅治理面臨的“誤差”不是偶爾的誤差，必須從根本上解決。

一方面，財稅權力的優化最終受制于政治體制改革的實質性啟動，另一方面，財稅權力自身的優化，也可成為政治體制改革的最佳切入點或突破口。從發達國家的現代化轉型之路看，財稅體制改革，或者說財稅權力優化，也印證了這一判斷。

就財稅體制改革的具體策略而言，筆者認為，財政公開透明、預算民主憲政當是基本的改革方向和目標。如果財政不透明的現狀不改善，預算的民主與公開做不到，財稅改革就是一句空話，只會一次又一次錯失歷史性的改革機遇。

就具體的稅制改革措施而言，減稅無疑是最低的訴求。但減稅應重在減輕納稅人的“間接稅”稅負，而不是直接稅稅負。因為從長遠看，直接稅比重提高有助于納稅人權利意識的提升，有助于公民社會的構建，有助于整個民族的繁榮與進步，以及全社會首創精神的激活。

其次，應在盡快兌現“取之于民，用之于民”的原初契約方面有大的作為。要重在全面解決征納稅人之間權利與義務分配不公問題，特別是財稅特權問題，不要僅僅滿足于稅負“誰負”的納稅人之間權利與義務的分配問題。固然，納稅人之間權利與義務的分配問題也十分重要。

最后，也是最為關鍵的，就是要盡快還權于納稅人，建立納稅人主導的稅制。唯有納稅人主導的稅制，才是真正符合“以人為本”發展觀的稅制。

總之，2012年中國政府的財運確實不佳，但是，長遠看，慢下來，調整一下未必就是壞事。或許，拮據的財政會孕育出一個更加負責任的政府，一個擁有現代文明精神的財稅治理體系。