結(jié)構(gòu)性減稅虛實

邢少文

如何在概念上轉(zhuǎn)移民眾注意力是一種“管理的智慧”，在稅政中，亦如是。比如，減少直接稅的征收，加大間接稅的征收，可以使納稅人的“稅負痛感”處于“植物人狀態(tài)”。

在過去的4年中，為應(yīng)對經(jīng)濟環(huán)境變化以及民間強烈的減稅呼聲，“結(jié)構(gòu)性減稅”的稅改方案被推出，在概念上，它是以“減稅”為導(dǎo)向的，但與此相悖的是，4年來，政府稅收收入和財政收入?yún)s保持了高速的增長，民間對稅負減輕的感受不大。

如此一來，結(jié)構(gòu)性減稅的真實意義和這一稅改方案的真實含義備受質(zhì)疑。

口號與現(xiàn)實

2008年12月底首次提出了“結(jié)構(gòu)性減稅”的口號，這是在金融危機影響下中小企業(yè)生存壓力加大，為鼓勵投資、刺激消費、促進就業(yè)的背景下出臺的。

結(jié)構(gòu)性減稅指的對是部分稅種和部分納稅人群“有增有減”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，4年來，其具體措施大概如下：企業(yè)所得稅兩稅并軌、增值稅轉(zhuǎn)型、停征利息稅、降低股市交易印花稅、提高個人所得稅中工薪收入免征額及改進稅率設(shè)計、提高小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點、營業(yè)稅改增值稅試點等。

根據(jù)財政部模糊的表態(tài)，結(jié)構(gòu)性減稅政策實施之后，每年對企業(yè)和居民的實際減少稅負都在幾千億元。在各級稅務(wù)部門的工作報告中，普遍都能看到關(guān)于全面落實結(jié)構(gòu)性減稅，為企業(yè)減負多少多少的表述，不過，在這些報告中，最終這些稅務(wù)部門都完成了稅收增長的目標和任務(wù)。

實際上，結(jié)構(gòu)性減稅最終在減輕企業(yè)稅負上的真實性是令人懷疑的，但因它是“結(jié)構(gòu)性”的，因此很難去做籠統(tǒng)的統(tǒng)計。而來自企業(yè)界的直觀感受，或許更能說明問題。

“這幾年感覺沒有什么變化。”廣州一家小型廣告公司的總經(jīng)理對《南風(fēng)窗》記者說。在他的公司，如果按照正常繳納的稅種和稅率，一年稅費的支付要占公司利潤的一半。雖然他們通過定期給稅務(wù)部門的人員私下打點進行“避稅”，但增值稅、所得稅和城建費、堤圍費、教育附加費等各種費用加起來，稅費支出也占公司利潤的20%多。“要按照正常交，就該關(guān)門大吉了。”

在記者接觸的多家企業(yè)中，“沒有感覺”是一個幾乎相同的答復(fù)，“現(xiàn)在鋪租一個月都幾千塊錢了，起征點調(diào)到2萬塊對我們來說沒什么意義，一個月營業(yè)額兩萬，就只能等著喝西北風(fēng)了。”廣州一位個體戶說。2011年11月，國稅總局將個體戶營業(yè)稅起征點從月銷售額1000～5000元調(diào)高到了5000～2萬元。

增值稅轉(zhuǎn)型對不同企業(yè)的影響并不一樣，“其實，小微企業(yè)的實際稅負往往比大企業(yè)還高。比如，我們買原材料經(jīng)常是根據(jù)訂單情況進行零星采購，向大企業(yè)采購的話，人家要批量大才賣，而且要現(xiàn)金，我們只能向小企業(yè)甚至是個體戶采購，而他們一般沒有增值稅進項發(fā)票，無法用來抵扣成本，無形中增值稅就會多交10幾個點。”中山一家服裝廠的老板說。

營業(yè)稅改增值稅是結(jié)構(gòu)性減稅的一個重頭戲。今年1月，上海開始試點營業(yè)稅改增值稅，以避免重復(fù)性征稅問題。根據(jù)上海市財政系統(tǒng)的統(tǒng)計，1～5月份，納入營改增試點范圍的13.5萬戶企業(yè)中，稅負下降的企業(yè)為12萬戶，占比近90%。從交通運輸業(yè)稅負來看，下降的企業(yè)占比為79%。前5個月，營改增帶來整體稅負下降超過80億元。

不過，物流運輸企業(yè)反映稅負“不降反增”的聲音不少，據(jù)2011年3月中國物流與采購聯(lián)合會對上海65家大型物流企業(yè)的調(diào)查，2008～2010年3年年均營業(yè)稅實際負擔(dān)率為1.3%，其中貨物運輸業(yè)務(wù)負擔(dān)率平均為1.88%。實行增值稅后，即使貨物運輸企業(yè)發(fā)生的可抵扣購進項目中全部可以取得增值稅專用發(fā)票進行進項稅額抵扣，實際增值稅負擔(dān)率也會增加到4.2%，上升幅度為123%。

對于很多企業(yè)來說，稅負下降沒感覺，但在稅收征管上的壓力卻是很明顯，“以前隱藏部分銷售收入，做大成本，增值稅這一塊還是可以少交一些，現(xiàn)在越來越難了，增值稅發(fā)票不那么好開，查賬也比較嚴。”某大型家電企業(yè)廣州營銷分公司的財務(wù)經(jīng)理說。

在有些地方，為抵沖“結(jié)構(gòu)性減稅”帶來的影響，甚至變樣執(zhí)行。據(jù)江蘇新聞廣播報道，部分在鹽城東臺市做家具生意的商戶反映，營業(yè)稅起征點提高后，稅務(wù)部門在估算他們月營業(yè)額時，都提高到了2萬元，原來每月只需繳納180元的國稅，現(xiàn)在提高到了600元。

不降反增的緣由

來自企業(yè)層面的感受在宏觀層面上是得到驗證的，結(jié)構(gòu)性減稅幾年來，財稅收入年年高增長，根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2008年全國稅收增速18.8%、2009年為9.8%、2010年為23%、2011年為22.6%，基本以高于GDP增長2到3倍的速度增長。

“評價結(jié)構(gòu)性減稅政策4年來的效果，是結(jié)構(gòu)性調(diào)整有，但減稅沒有，名不副實。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪對記者說。

在沒有增加新稅種，沒有提高稅率的前提下，宏觀稅負為什么會出現(xiàn)如此高速的增長？

在微觀層面上，企業(yè)效益增長、企業(yè)所得稅二稅合并、對外資優(yōu)惠減少、進口關(guān)稅增長都可以帶來稅收增長，同時，有些稅種稅率雖然不變，但稅收量增加了，比如資源稅，隨著資源產(chǎn)品價格的不斷升高，將征稅方式從“從量征收”變?yōu)椤皬膬r增收”，提高了資源稅的收入。

稅收倫理學(xué)者姚軒鴿認為，更深層次的原因還在于：一是政府財政支出的固化，每年財政增長的任務(wù)是固定的，地方財政有壓力，稅收增速很難降下來；二是現(xiàn)行稅制對宏觀稅負增長留有空間，90年代初稅制改革制定稅率的時候，已對法定征收與實際征收的差距進行了估算，而隨著征管技術(shù)水平的提升，“依法征收，應(yīng)收盡收”，實征的數(shù)量在不斷提高。

與此同時，在現(xiàn)有的征管組織機制下，在稅務(wù)機關(guān)的績效考核體系中，征收任務(wù)的完成是衡量稅務(wù)機關(guān)工作總體水平的最主要指標，地方政府的考核與獎勵機制也與此相關(guān)，因此稅收任務(wù)的完成往往是“一俊遮百丑”。在這種情況下，很可能出現(xiàn)“預(yù)征先征”的“過頭稅”現(xiàn)象。

而政府財政收入年年以數(shù)倍于GDP增長的速度上升，除了稅收增長之外，還在于除稅之外的各種政府性基金及費用等非稅收入的征收，“現(xiàn)在有些地方稅和費的比例已經(jīng)接近1∶1了，地方政府對費的依賴性更大。”姚軒鴿對記者說。

來自財政部一季度數(shù)據(jù)顯示，全國財政收入29976.25億元，同比增長14.7%，中央非稅收入4118億元，同比增加1432億元，增長53.3%。地方非稅收入3472億元，同比增加1158億元，增幅50.1%。在天津，非稅收入占地方一般預(yù)算收入增加額的比例甚至達到72.2%。

去年以來，全國各地陸續(xù)開征地方教育費附加，以提高財政性教育經(jīng)費占GDP比例名義在全國推行的地方教育費附加，僅這一項就可以為地方財政增加1000億元左右的財政收入。

“費改稅”的工作也一直推進艱難。比如，本來是要用燃油稅取代公路收費，但目前燃油稅收了，公路費卻照收不誤，車船稅也是如此，結(jié)構(gòu)性減稅在實踐中變成了多升少降或者干脆是只升不降，使得稅負加重。

在現(xiàn)實中，結(jié)構(gòu)性減稅變異為結(jié)構(gòu)性增稅，違背了它的初衷。

稅改方向

今年以來，經(jīng)濟下滑，中央政府一再強調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅，而企業(yè)和經(jīng)濟學(xué)家則一再呼吁全面、大幅減稅，以減稅拉動低迷的投資和消費。

“稅收的增加與減少應(yīng)相匹配，以減稅換增稅，總量和比例不能再提高，即稅收總負擔(dān)不應(yīng)該繼續(xù)上升，財政收支增幅高于GDP增幅的趨勢也不應(yīng)再持續(xù)。”蔣洪說。

只是，“從眼下的情況來看，宏觀稅負的降低前景不好判斷，結(jié)構(gòu)性減稅名不副實，而醞釀中要出臺的稅還很多。”蔣洪說。比如房產(chǎn)稅、環(huán)保稅等。

在地方層面，“今年是10年來稅務(wù)部門首次感覺到了稅收增長的巨大壓力。”姚軒鴿說。今年1～5月，全國財政收入比去年同期增長12.7%，增幅同比回落19.3個百分點，其中稅收收入增長9.4%，增幅同比回落21.4個百分點。在這樣的情況之下，減稅的前景更加難以樂觀。

如何才能夠做到真正的減稅呢？

“只要稅收的主導(dǎo)權(quán)掌握在政府手中，減稅就很難推進下去。”姚軒鴿認為，“選擇性減稅，哪些增，哪些減，都是政府說了算，與納稅人關(guān)系不大，它最終會按照有利于政府和官員利益的邏輯走下去，有增無減，與民爭利。”

從結(jié)構(gòu)性減稅方案出臺的意圖來看，并沒有把稅收增長速度、整體稅負降下來作為出發(fā)點，僅把目光放在稅種和特定的納稅人群，這種“朝三暮四”的稅改政策只是采取打太極拳的方式來應(yīng)對民間的減稅呼聲，“是另一種維穩(wěn)方式”。

“政府可以說減收了多少稅，這個解釋權(quán)在他們，怎么解釋都通。”它最終導(dǎo)致征稅與納稅人權(quán)利和義務(wù)的不匹配，而“會哭的孩子”有奶吃，“沉默的大多數(shù)”則成為受害者。

“增稅、減稅不是稅改的根本性方向，只有將征稅的權(quán)力回歸納稅人主導(dǎo)，所謂的增稅減稅才有意義，怎么增，怎么減，那都只是技術(shù)問題。”姚說。

1985年，第六屆全國人大三次會議決定，授權(quán)國務(wù)院可以制定稅收暫行條例。這一授權(quán)對稅收法律法規(guī)和政策的制定至關(guān)重要，意味著人大將稅收“閥門”轉(zhuǎn)交給了中央政府。政府若要增加稅收，可不經(jīng)人大審議批準，自行決定擴張財力。

“要實現(xiàn)總體減稅，首先稅收立法權(quán)必須回歸全國人大，稅收‘閥門必須控制在社會公眾和人大立法機構(gòu)手上。”蔣洪說。