“省管縣”體制改革的困境及路徑探究

推行“省管縣”體制改革面臨的困境

“省管縣”改革導致政府間關系出現了兩種新變化：一是省縣關系的變化。省直接對縣進行管理，不再經過市這一中間環節；二是市縣關系的變化。

1、“省管縣”改革會改變利益分配格局，利益受損的地級市往往會采取種種措施來延緩甚至阻止改革的推進，利益博弈是最關鍵的變量。一是經濟利益的調整。“省管縣”改革使縣獲得了較大的經濟管理權限，容易導致縣做大本縣城市建設和規模的沖動，造成縣與縣及縣與市之間重復建設和地方管理混亂等問題，不利于區域經濟一體化，而有的地級市會采取一種博弈策略，即為了自己的經濟利益將所轄的經濟強縣“吃掉”，變成一個區。二是個人利益的調整。“市管縣”體制改革后，需要對市精簡機構、裁汰冗員、優化職能。當前，地級市有283個，涉及人員達數十萬之多，改革將“牽一發而動全身”。

2、現行體制環境與“省管縣”體制改革還不配套。經濟強縣發展需要的市場監管服務機構缺乏，編制受限；經濟強縣的社會管理權限明顯不足，影響了政府職能的履行。強縣擴權和“省直縣”改革政策與國家體制和法律、法規不適應，許多權力難以真正下放，有的下放權力又收回來了。

3、在推進“強縣擴權”過程中，一些原本由地級市承擔一定比例配套資金的項目，由于地級市與擴權縣的行政隸屬關系被削弱，地級市缺乏足夠的激勵投入資金，導致擴權縣的項目資金來源受到影響。

4、擴權改革進程中縣級政府的角色沖突。由于“省管縣”改革是分步驟進行的，是一種漸進式體制創新，大都遵循從財政體制的“省管縣”到人事體制上的“省管縣”再到公共行政體制上的“省管縣”這樣一個進程，大部分省份所推行“強縣擴權”改革雖然擴大了縣級政府的經濟管理權、行政審批權、社會管理權等多種權限，但縣級領導人的任免、考核、升遷等權限仍直接受控于地級市政府，擴權縣既要維護對省一級部門的話語權，還要維護與地級市及各部門的關系，增加了縣級政府的協調難度。

推行“省管縣”體制改革的路徑

作為地方政府管理體制的重大創新，“省管縣”管理體制改革的內容遠不只限于取消地級市這一省與縣之間管理層級，而是廣泛涉及到區劃調整、政府間職責權限的重新配置、財政體制的完善等豐富內容。

第一，改革省級行政區劃。我國著名的政區地理學家劉君德先生曾經指出：“行政區劃對經濟發展的影響主要是通過行政建制的撤設、行政區的規模等級、行政范圍的合理性及行政中心的設置等方面進行的。根據經濟社會發展的需要，合理增設行政區對區域經濟發展會起到明顯的推動作用。”針對我國目前省區管理幅度較大的現狀，推行“省管縣“體制改革，必須通過省級行政區劃調整來對省區管理幅度加以合理化，適當增加省級行政機構的數量，縮小其管理幅度和規模，并在此基礎上建構“省管縣”的公共行政體制。

第二，依法明確省、市、縣的職責權限。實行“省管縣”管理體制，必須依法明確省、市、縣的職責權限。到目前為止，我國對省、市、縣的職責權限的劃分并不是很明確。縣級以上地方各級政府職權不清，必然導致爭權奪利和推諉扯皮兩種現象同時并存，其結果必然導致管理的混亂和低效率。因此，實行“省管縣”體制，必須明確劃分省、市、縣的職責權限，構建三者之間新的體制結構和運行模式。

第三，繼續完善“省管縣”財政體制改革。首先，明確劃分省以下各級政府財政支出責任，充分調動市、縣兩級發展經濟的積極性。在原有各級政府支出責任劃分的基礎上，結合省管縣財政體制改革，明確區域性公共管理事務的支出責任，做到財權與事權相一致，調動各級政府積極性，促進經濟發展。省財政要強化對全省經濟社會發展的宏觀調控能力，主要承擔實現“三農”、教育、社保、衛生、環保等基本公共服務均等化的支出責任。同時，要加大指導、監督力度，不斷提高縣級財力保障水平。其次，加強縣鄉財政管理，提高基本保障能力，緩解縣鄉財政困難。一方面，建立科學合理的地方政府財力分配使用績效評價制度，通過績效評價制度考核縣鄉財政合理使用財力的情況，并用“以獎代補”的方式推進縣鄉進行財政綜合配套改革，精簡財政供養人員。另一方面，省財政要結合中央財政的政策，加大對縣級化解政府債務的獎補力度，鼓勵和支持縣鄉化解債務，同時加大轉移支付力度，緩解縣鄉財政困難。再次，加大對縣域經濟社會發展的財政支持力度。新增中省專項資金和項目安排要重點向“三農”傾斜，向縣鄉基礎設施、教育、科技、衛生、社會保障等傾斜。

第四，適當維護地級市的利益。在“省管縣”體制改革過程中，地級市是完全的利益流出團體，其積極性和主動性可謂倍受打擊。因此，如何做好市縣利益重新調整，也是“省管縣”體制改革中必須切實考慮的問題。省級政府要在“省管縣”的前提下，采取適當措施保障地級市的利益，使市縣關系處于相對較為融洽的狀態。首先，對于發展勢頭較好而發展空間受限的地市，可通過市轄區的調整來拓展其發展空間和增大其利益范圍，滿足地級市長遠規劃和未來持續發展的客觀需要。其次，對于人員問題，在“省管縣”后，仍然保留級別職位，在重新明確城市級別和管理職能的同時，建立新體制下人員分流協調機制。一方面可調整人員充實省直機構，另一方面可培養和增加今后城市向社區化發展需要的市政管理人才。同時要適時推進干部人事制度改革，切實調動公務人員的積極性，以減少改革進程中的阻力。

（作者單位：江南大學）