環境糾紛行政處理制度研究

環境糾紛行政處理

·含義

環境糾紛的行政處理是指環境保護行政主管部門或其他依法行使環境監督管理權的部門，應當事人之請求，依法對當事人之間的環境糾紛進行處理的程序。

·環境糾紛行政處理的必要性

可以充分發揮行政機關在環境管理中的專業優勢。環境行政機關具有環境管理的權能和職責，擁有相應的監測技術和手段，積累有基本資料，對環境狀況及污染、破壞環境的情況了解得最為及時和清楚，便于較快地查明事實，作出妥善處理，維護國家和受害者的合法權益。

由環境行政機關處理環境糾紛，有利于糾紛的及時、公正的解決。由于環境侵害的復雜性、廣泛性等特點，若不能及時、有效地加以解決，會對人的財產乃至健康等造成嚴重的損害。然而司法程序程序繁瑣、取證困難、費時費力，這些問題都可能使當事人望而卻步。與訴訟程序相比，行政機關處理相對簡便靈活，通常行政機關能及時掌握證據， 較快確定環境糾紛的成因，計算損害后果，確定責任承擔，高效、及時地解決糾紛。

對未來環境管理和經濟發展政策的制定和協調產生重大影響?！耙詡€別的糾紛處理為起點，通過自己的管理權限進一步發掘問題和謀求更具一般性的根本解決，正是行政性糾紛處理機關的最大優勢”。行政機關在解決個別的環境糾紛的過程中，可以發現一些普遍的環境問題和管理漏洞，從而結合相關信息和資料，總結經驗教訓，反映到環境方針政策中去，為制定和協調未來的環境和經濟政策提供了一定的根據。

我國環境糾紛行政處理制度的現狀及其缺陷

·我國環境糾紛行政處理制度的現狀

我國目前尚未制定環境糾紛行政處理的專門立法，僅僅存在一些較為原則的零散規定。

我國《環境保護法》第 41 條第 2款規定:“賠償責任和賠償金額的糾紛， 可以根據當事人的請求， 由環境保護行政主管部門或者其它依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理; 當事人對處理決定不服的， 可以向人民法院起訴， 當事人也可以直接向人民法院起訴?！痹摋l款是我國環境糾紛行政處理制度的法律依據?！董h境保護法》中的“處理”一詞由于立法用語模糊，曾引起理論界和實務界的不同理解和爭議。1992年1月全國人大常委會法制工作委員會在《關于正確理解和執行 < 環境保護法 > 第 41 條第 2 款的答復》中明確指出“因環境污染引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當事人不服的， 可以向人民法院民事起訴，不能以作出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟”，由此明確了此處“處理”僅為行政機關居間的“調解”。

另外，《水污染防治法》第 86 條，《大氣污染防治法》第 62 條，《環境噪聲污染防治法》第 61 條，《固體廢物污染環境防治法》第 84 條等單行法中均有相關條款對環境糾紛的行政處理作了規定。此外，許多地方性立法也作出了更為具體的規定，如《湖北省環境污染糾紛調解處理辦法》、《河南省環境污染糾紛處理暫行辦法》、《山東省環境污染糾紛調解處理辦法》等等。

·我國環境糾紛行政處理制度的缺陷

我國缺乏解決環境糾紛的專門立法，僅僅存在一些較為原則的零散規定。相比較發達國家，如日本的《公害糾紛處理法》，美國的《行政解決糾紛法》和韓國《環境糾紛解決法》等，均對環境糾紛的行政處理作出專門規定。而我國而沒有專門立法對環境糾紛行政處理機構、形式、程序等問題予以明確，不同法律規范之間也存在交叉和矛盾，在理論研究和實踐中常常引發許多分歧與爭議。

缺乏專門的環境糾紛行政處理機構。我國目前沒有設立專門的環境糾紛處理機構，一般是由享有環境監督管理權的行政機關處理。然而，環境保護行政主管部門既要執行環境法律法規和環境政策，又要追究違法責任，使得環境執法機關和環境司法機關合二為一，不符合公平的要求。另一方面，環境保護行政主管部門作為政府的一個行政部門，沒有專門的環境糾紛處理機構和人員編制，也沒有專門的經費來源，無論在人事任命上還是在財政上都受其制約。這些因素決定了在解決環境糾紛時難以保證其獨立性與中立性。

沒有專門的環境糾紛行政處理程序。我國的《環境保護法》及其他單行法中的相關條款中對于環境行政機關處理糾紛的范圍、程序、期限等程序性問題都沒有加以明確地規定，沒有一套完整的、嚴格的程序規則以保障其處理環境糾紛的過程和結果的正當性和公正性，導致行政機關在處理過程中無法可依，操作時存在很大的不確定性和隨意性，各地的實踐不統一，影響處理結果的正當性。

環境行政機關之間缺乏協作。環境糾紛的復雜性決定了在很多情況下對其進行行政處理時需要多部門聯動。然而我國環境糾紛行政處理制度一方面缺乏專門程序和規則體系，另一方面環保部門與其他部門的環境管理權之間的關系沒有明確、詳盡的規定，以致于經常出現各個部門之間爭奪權力，推諉責任的現象。行政執法部門之間缺乏有效的協調和配合，加大了環境管理的難度和執法成本。

缺乏環境糾紛行政處理的救濟機制。為充分保障糾紛當事人的訴訟權利，各國在制定行政處理程序的各個環節時，非常重視行政調解和行政裁決與訴訟的對接，以留下環境糾紛訴訟救濟的最后通道，防止行政權對私權的過度干預。而在我國《環境保護法》第 41 條第 2款規定的“處理”指的是“調解”，目前實體法上未明確規定行政調解的法律效力，對調解協議在司法系統中的作用也缺乏規制。這種行政處理結果極易導致行政救濟機制失效，當事人一旦反悔，調解協議將形同虛設。

完善我國環境糾紛行政處理制度

·整合法律資源，進行環境糾紛處理方面的專門立法

制度的建設應與立法同步進行，否則就會給我們帶來無窮的損害，甚至災難。一項制度或一種程序如果得到了法律的確認，它就具有合法性和權威性，它的操作和實施便成為可能。否則，制度或程序游離于法律之外，不僅使當事人無所適從，影響該制度或程序的效力的發揮，而且使整個社會離“法治社會”日漸遙遠。任何行之有效的制度或程序都離不開法律的保駕護航。因此，我國應該完善環境糾紛行政處理制度的立法。一方面，整合現有的法律資源，對我國環境保護法與單行法之間、各個單行法之間中環境糾紛行政處理相沖突的規定進行修改。另一方面，制定我國的環境糾紛行政處理的專門立法，具體規定環境糾紛行政處理的原則、專門機構、處理方式、管轄范圍、處理程序和行政處理的救濟方式等內容，形成一套完整的環境糾紛行政處理程序和規則體系。

·設立環境糾紛行政處理的專門機構

環境糾紛行政處理機構理應具有獨立性與專業性，這樣才能在一定程度上保證處理結果的公正性及權威性。我國可設置獨立的環境糾紛處理機構，并將其從行政機關體系中分離出來，使之在人事、財務上不受政府約束而具有相對獨立性。另外，組成環境糾紛處理機構的人員應當多樣化，除環境行政機關工作人員之外，還應當包括有環境保護、法學、醫學等領域的專家學者以及社會環保團體的人士，此外還可以吸收有關企事業單位和群眾代表。

·應當詳細規定行政處理之程序

程序公正才能保證實體公正，進而保證處理結果的公正。而我國環境立法向來重實體輕程序，在環境糾紛行政處理上更是沒有規定程序規則。在此，可以借鑒國外立法并結合我國的實踐，將環境糾紛行政處理程序納入法制軌道，具體詳盡程序規則，增強可操作性和可實踐性，以保證能夠依照法定程序來救濟實體權益，進而保障處理結果的公正性和可信度，實現解決環境糾紛的目的。

·建立健全與環境糾紛行政處理機制相關配套的法律制度和政策

環境糾紛行政處理制度的良好運行，還需要相配套的法律制度如信訪制度、環境標準制度和環境損害責任保險制度等等的協調與配合，同時也離不開國家政策如財政政策、經濟政策的支持。只有這樣，才能更好的發揮各項制度的優勢，使環境糾紛行政處理制度的實施產生良好的效果。

·加強環境教育和宣傳，建立公眾參與機制

環境糾紛的復雜性和廣泛性的特點，要求公眾參與其中。因此要加強環境教育和宣傳，增強公眾的環保意識，提高其參與環境保護的能力和自覺性。同時，還應當完善公眾參與形式，規定具體的參與程序，建立公眾參與的法律保障機制，增強公眾參與的有效性。通過這些措施完善公眾參與機制，增強環境保護的社會力量，更有效地支持環境污染民事糾紛的行政處理。