對行政訴訟被告資格確認標準的反思

由于我國現行的行政訴訟相關法律被告資格確認的條文規定存在著不足，給行政相對人及時保護合法權益造成不便，同時給法院審判工作帶來諸多不便，影響了法院審判工作的效率。明確行政訴訟被告資格的確認標準，進而促進我國行政訴訟立法的完善有利于法院準確認定被告。

被告資格確認標準

根據我國相關法律規定，行政訴訟被告是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告的合法權益并經由法院通知應訴的行政機關、法律法規授權的組織。從上述規定得出我國被告資格的特點，即被告是作出被訴具體行政行為的主體；被告是被指控并經由法院通知應訴的組織。對于如何確定行政訴訟中的被告，根據現行法規定不難看出，我國對于被告資格的確認標準是以行政主體為核心的。我國行政機構層級多職權交叉，這對于處理行政爭議是很不利的。

·行政主體確認標準

20世紀80年代末我國引入了“行政主體”理論，用來解決行政訴訟中被告資格的確定問題，在早期解決社會中的被告資格問題起到了很好的作用，社會發展至此該標準也逐漸暴露弊端。該標準是“誰主體，誰被告”。它可以從兩個方面理解：

第一，被告須是行政主體。所謂行政主體是指能以自己的名義作出行政行為享有行使行政職權產生的權利，并承擔因此而產生的義務和責任。第二，被告只有實施了具體行政行為的行政主體才能作為行政訴訟被告。行政訴訟被告的確認標準在啟動行政訴訟中起了前提條件的作用。相對人認為其合法權益受到侵害提起訴訟首先就是考慮誰為被告。如果被告的資格不易確定，即耽誤相對人的時間和金錢亦是對司法資源的浪費。一個明確適合我國情況的確認標準顯得尤為重要，不僅能夠方便相對人進行訴訟及時維護自身利益而且可以提高行政訴訟的效率。

行政主體確認標準的缺陷

自行政訴訟法起草開始，行政主體與行政訴訟被告被緊密聯結在一起，被視為相同的外延。該標準已經不適合我國當前的情況。“誰主體，誰被告”的標準受到了極大的挑戰，主要來自幾個方面：

1、確認適格的行政訴訟被告困難。根據《行政訴訟法》第25條、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條至22條所列的情形，在原告到法院提起訴訟之前必須知道誰是適格被告。對于上級機關批準的，內設機構還涉及到有無越權的問題，對于如此繁多的行政組織，對于不甚理解相關法律規定的相對人是非常困難。

2、被告資格范圍過窄。社會發展的多元化，侵權行為也呈現出多種。相對人的保護需要擴展至行政救濟范圍，而按行政主體理論的限定，一些公共管理職能的社會團體或行業協會等卻游離于法律的監督之外。

3、將程序問題與實體問題相混淆。我國當時引入“誰主體，誰被告”。這一標準實用主義傾向明顯卻忽視了程序法本應該具備的程序價值。被告資格是個程序問題，行政主體是個實體問題。我國行政訴訟法以行政主體作為被告的確定標準，對被告的定義從實體上直接進行定義也就是只有合法行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問題，超越了程序階段的性質和任務。

公權力行為主體標準

·被告資格確認標準應考慮的因素

對于現行標準的缺陷，筆者認為在重構行政訴訟被告資格確認標準時應該考慮一下兩方面：(1)方便訴訟。確認標準要便于相對人起訴，使其及時、有效地保護其自身的合法權益，同時也促使法院盡快審查相關的行政行為。我國行政訴訟的目的就是保護公民、法人和其他組織的合法權益。(2)開放原則。標準的確立能夠適應不斷出現的新情況新現象，尤其是公共行政的發展，政府權力不斷分化，如果仍然以傳統的標準視之，不僅權利不能得到有效保護，標準也最終會阻礙我國行政訴訟的發展。

·國外被告資格確認標準的評析和借鑒

我國“誰主體，誰被告”的確認標準使得被告資格確認困難且不能適應我國現實的情況。以下介紹國外有關代表國家對這一問題的有關規定。

1、在日本《行政事件訴訟法》第11條規定，撤銷之訴，以原裁決或原處分機關為被告，機關裁撤時，以承受其事務的機關為被告。確認之訴、當事人訴訟以該法律關系的一方當事人為被告。民眾訴訟、機關訴訟，原則上依法律規定決定被告，無規定時，依其性質決定被告。

2、在英國英王不能作為名義上的當事人而應由有關的部作為原告或被告，財政部必須公布一個名單指出可以作為原告或被告的部的名稱，該部不論是否有法人資格都可以作為當事人。沒有指定的部作當事人或不能確定的，由檢察總長作為當事人。

從有關國家的規定來看，行政訴訟可以針對國家及行政官員個人提起，也可以針對非行政主體的行政機關提起，但是終局責任均由行政主體承受。在國外，行政主體和行政機關的含義不同，行政機關可以作為行政訴訟的被告。可以說行政機關這一概念的存在僅具有形式上的意義，它僅為訴訟法上的主體，其本身并不具有實體法的主體資格，只是為了訴訟考慮，才允許其成為訴訟主體。

·公權力行為主體標準

行政行為的發生是引起行政訴訟的前提條件，更是行政訴訟被告資格成立的前提條件，因此筆者比較贊同應松年教授提出的選擇行政行為為突破口，從行政行為入手并圍繞著行為探討組織、責任、訴訟等問題的觀點。從行政行為入手更符合相對人的思考邏輯性，即“誰行為，誰被告”。確立“行為主體”與行政訴訟被告之間的關聯關系具有兩方面優點：第一，確定行為主體為被告，與人們的思考方式相一致。相對人的合法權益因行為主體的行為而受損時，其會先想到的誰的行為。第二，行為主體作為被告，易于法院對案件審理的順利進行。行為主體是行政職權的直接行使者，易于收集到相關的證據材料，在審理中，也可以運用所收集的證據來證明其行為的合法性及合理性。相對人可在審理中與行為主體進行直接交流，有利于法院對案件事實的查明。

行為主體標準，擴大了行政訴訟被告的范圍，并且更易于被告的確定。但它僅能解決表面問題并不能解決深層的本質問題，即何種行為才具有可訴性。由于公共行政的發展，有一些行使行政公權力的組織，社會團體也應該被納入行政訴訟被告的范圍，應將“誰行為，誰被告”中的主體進行擴大。比如對于中國足協的社會組織怎樣界定，它對某個球隊進行處罰禁賽等的決定，其實是在行使類似于傳統意義上的行政機關的公權力。

以行為主體實施了行政公權力的標準作為確定行政訴訟被告的標準，體現了對行政訴訟的目的的追求，既把國家公權力主體納入了行政訴訟，也把社會公權力主體納入其中，彌補社會公權力救濟空白。同時公權力標準具有靈活的適用性，方便相對人行使訴權，也有利于合理配置資源。原有的行政主體標準理論性過強，相對人很難辨別哪些具有被告資格。

（作者單位：中南財經政法大學）