我國城市綜合交通樞紐運營單位政府補貼機制研究＊

尹貽林 喬 璐

（天津理工大學管理學院，300384，天津∥第一作者，教授）

1 綜合交通樞紐項目的外部效益分析

綜合交通樞紐（Integrated Transport Hub）是運輸系統的重要組成部分，是不同運輸方式交通網絡的交匯點，是由若干種運輸所連接的固定設備和移動設備組成的整體，共同承擔著樞紐所在區域的直通作業、中轉作業、樞紐地方作業以及城市對外交通的相關作業等[11]。隨著時代的進步、人類的需求、科學技術的發展，世界城市公共交通從單一的一輛車、一個站、一條線發展到多條線、多種交通工具，以致形成了多功能綜合交通樞紐站。

1.1 外部性理論的簡介

外部性理論是馬歇爾在其巨著《經濟學原理》中首次提出，其后由庇古最終確定。所謂外部性，指的是某一經濟主體的活動對于其他經濟主體產生的一種未能由市場交易或價格體系反映出來的影響，從而導致資源配置不能達到最大效率（即不能達到帕累托最優）。外部性反映的是私人收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現象。由于這種影響是某一經濟主體在謀取利潤最大化的過程中產生的，是對局外人產生的影響，且這種影響又是處于市場交易或價格體系之外，故稱之為外部性[1]。

在現實經濟生活中，根據不同的特性可以將外部性劃分為不同的種類：

（1）按外部性產生的不同領域，可以將其劃分為消費外部性和生產外部性。當一個消費者（廠商）的行為直接影響另一個經濟主體的生產或消費，而且這種影響未能通過市場交易或價格體系來調節時，則稱為消費（生產）外部性。

（2）按實際影響所產生的經濟后果，還可以將其劃分為正外部性和負外部性。正（負）外部性是指某一經濟主體的行為對其他經濟主體產生了負（正）面的經濟影響，即對這些經濟主體造成了某種損害。

1.2 綜合交通樞紐項目的外部效益分類

綜合交通樞紐是產生巨大正外部性的典型產品。綜合交通樞紐運營單位在提供這種產品時會產生正的外部性，這個外部性是很顯著的，主要表現在消費者效益、區域經濟效益和社會效益三個方面。

1.2.1 消費者效益

消費者效益是指綜合交通樞紐的消費者所享受到的效益。由于綜合交通樞紐具有公共品的性質以及它的投資量巨大，一般消費者支付的車票價格是遠遠低于綜合交通樞紐內各交通方式的運行成本和消費者自己乘坐各條線路所帶來的效益，部分效益是被消費者無償占有的。道路公交、普通鐵路、軌道交通、城際鐵路等各種交通方式集中在綜合交通樞紐站點內，令旅客可以在一棟建筑物內方便地完成各種交通方式之間的換乘，既節省了出行的時間又免去了旅客以往通過其他途徑換乘所帶來的旅途勞累。而這些節省的出行時間，一般來說乘客大多會用來休閑。如使乘客有更多的空余時間，如早上可以多睡一點時間，上班也可以晚一些時間出門等。該效益實際上是經濟學中所說的時間機會成本，即把節約的時間用在其他地方所能產生的效益。經濟發展水平越高，時間的機會成本越大，也就是說乘客時間節省的效益就越大。

1.2.2 區域經濟效益

區域經濟效益是指綜合交通樞紐站點的建成，能對站點周邊地區經濟開發產生促進和波及效應。比如：使周邊地區工商企業增多，商業和旅游業繁榮，就業人數上升，產值、收入和稅收增加等。值得注意的是，目前在我國，區域經濟效益基本上是被各相關受益者無償占有的。區域經濟效益主要有：周邊不動產增值的效益，節約用地的效益，緩解交通壓力，提供就業機會等。

1.2.3 社會效益

綜合交通樞紐項目的社會效益主要表現為城市窗口及改善城市的環境和人口壓力。

1.3 綜合交通樞紐項目外部效益的內在化分析

通過以上的分析可以看到，綜合交通樞紐給城市的居民、給沿線的商家、給社會，都帶來了巨大的經濟和社會效益。但這部分效益卻無法通過一定的經濟收益返還給運營單位。面對市場失效的部分，政府必須通過一定的補貼方式來彌補（見圖1）。

2 綜合交通樞紐外部效益還原方式——政府補貼方式的構建

圖1 綜合交通樞紐的外部效益返還[2]

綜合交通樞紐項目屬于準經營性的項目。對于準經營性的項目，政府應該提供靈活多樣的補貼方式，既能激勵運營單位又保證其正常的運營。目前政府對綜合交通樞紐運營單位的補貼方式主要有三種（見圖2）：一種是直接補貼方式，也就是政府直接給予運營單位一定的財政性資助；第二種是間接補貼方式，政府不直接補貼給運營單位，而是采用歧視性定價政策，給予扶持和優惠政策；第三種是交叉補貼方式，政府給予非主營業務的優惠政策，通過非主營業務的收入彌補主營業務的虧損。

圖2 政府對于綜合交通樞紐運營單位的補貼方式分類

2.1 政府的直接補貼

由于綜合交通樞紐項目產生的巨大社會效益，世界上大部分城市都要對當地的綜合交通樞紐運營單位進行政府補貼。“庇古津貼”理論可以解釋政府對這些企業的補貼并不是養懶漢的低效率行為。政府對產生正外部性的產品生產提供補貼，能增加對社會有益產品的供給，是一種糾正市場機制失靈的行為[11]。當然，具體補貼數額的確定也是一項很困難的工作。企業虧損多少就補貼多少是一種非常沒有效率的行為，極容易導致企業的道德風險行為。目前世界各城市對綜合交通樞紐運營單位的直接補貼有“合理報酬”原則、盈虧平衡原則、對虧損比例進行補貼和按客運周轉量補貼四種[3－4]。各種方式的特點和應用可見表1。

表1 直接補貼四種方式的具體內容和特點

2.2 政府的間接補貼

政府對綜合交通樞紐運營單位的間接補貼方式雖然不是現金的資助，但是確實為運營單位節省了運營成本，激勵了運營單位。間接補貼有很多種措施（見表2）。

表2 各城市對軌道交通的扶持政策和優惠政策

2.3 政府的交叉補貼

交叉補貼是政府給與運營單位非主營業務的優惠政策，通過非主營業務的收入彌補主營業務的虧損。一般政府都通過給予綜合交通樞紐運營單位沿線房地產開發權，將外部性內部化。由于綜合交通樞紐站點的建成使沿線的房地產大大增值，如果不給予綜合交通樞紐運營單位房地產開發權，這部分增值就不能轉化為綜合交通樞紐運營單位的收入。給予綜合交通樞紐運營單位沿線房地產開發權就是一種將兩個利益相關的主體一體化，從而將外部性內部化了。這也是一種有效解決綜合交通樞紐運營單位盈利問題的途徑。政府可以將綜合交通樞紐沿線的部分地上資源，主要是土地資源，交給綜合交通樞紐運營單位開發。

通過綜合交通樞紐與土地資源綜合開發，綜合交通樞紐運營單位實現經營多元化，在保持綜合交通樞紐運營主業快速發展的前提下，介入綜合交通樞紐站點周邊土地資源、綜合交通樞紐站點商貿資源的開發，可以提高綜合交通樞紐項目的投資回報率，吸引大量社會資本參與軌道交通建設，解決綜合交通樞紐融資難的問題。

3 政府補貼機制的建立

對城市公共交通企業的政策性補貼可劃分為兩大類：一種是政府與企業共同劃分清楚政策性補貼范圍以政府撥款為主，并建立相應的考核指標以及測算方式的稱為“直接授權經營”；另一種是采用招標的辦法，讓兩家以上的公共交通企業參與競投，以所要求補貼額較少但又能提供同樣質量服務的公共交通企業獲取經營權方式的稱為“招標授權經營”，這種方式除了要建立相應的考核指標以外，還必須給予政策上的靈活性，否則經營公益性客運服務的該企業會難以維持。

直接授權經營的實施步驟[6]如下所示：

（1）劃分政策性虧損與經營性虧損范圍；

（2）建立政策性補貼考核指標；

（3）確定政策性補貼的測算方式；

（4）確定政策性補貼的來源。

3.1 劃分政策性虧損與經營性虧損范圍

確定政策性補貼的范圍主要考慮兩方面內容：一是票價能否補償成本；二是是否為政府指令和要求開辟延伸的線路[6]。具體步驟如圖3所示。

圖3 公共交通政策性虧損和經營性虧損劃分[6]

對“公益性”客運服務的幾種公共交通運營方式，再劃分經營性虧損和政策性虧損的方法為：由各城市的地方統計部門獲得該年度本城市的人均居民收入增長幅度和物價指數，并考慮通貨膨脹因素，得到人均居民收入的實際增長幅度X1；在通常情況下公共交通票價增長幅度只要不高于X1，即被認為是合理和可以接受的，因而X1可被看作政策性虧損的最大增加幅度。再算出城市公共交通企業（“公益性”客運）虧損的增加程度X2。X2－X1就是經營性虧損的增幅，從而劃分開政策性虧損與經營性虧損[5]。

3.2 建立政策性補貼考核指標

政策性補貼考核指標的內容應包括合理成本的考核和服務質量的考核兩方面（見圖4）。經過調查研究，對合理成本的考核可以采用“人車比”與“單車運營成本”作為考核指標的主框架。首先，人車比反映了一個城市公共交通企業的綜合水平：競爭力、技術水平、管理效率等。從另一角度看，在公共交通企業的人工成本占成本總額50%左右的情況下，促使人車比的降低，既可以減少人工成本與管理成本，又可以優化企業的勞動力結構，進一步提高運轉效率。其次，考核單車運營成本，確定單車運營中所需的能源、原材料等的消耗系數，促進公共交通企業厲行節約，杜絕材料使用的“大鍋飯”，追求技術革新。另外，通過考核單車運營成本，可以找到確定合理虧損計算的基點[5]。

對服務質量的考核采用車公里、人公里比較可行。一是存在歷史記錄易于監督，二是其直接與所提供的服務掛鉤。通過上述“人”與“物”的結合，引導公共交通企業減虧增效，促進城市公共交通的健康發展。

圖4 政策性補貼考核指標的建立

3.3 確定政策性補貼的測算方式

我國大多數城市尚未形成規范的公交補貼測算方式，不少城市對公交的政策性虧損補貼額，由政府與公交企業討價還價確定，再以此為基點逐年減虧。

在市場經濟條件下，政府對政策性虧損額的測定應有一套規范的計算方法。值得指出的是，確定政策性虧損補貼基數，同時還應同步建立政府監控價格和市場形成價格互補的價格體系和目標控制、社會監督體系。一是在嚴格財務審計基礎上確定合理的運營成本；二是根據月票線月票發售及零票收入情況確定虧損補貼基數；三是增強公交政策性虧損補貼及價格的透明度，定期公布公交企業的經營業績，必要時采取聽證會方式，讓市民了解政策性虧損補貼的基數和制定依據。政府在下達考核指標時還必須立足現實并參照國內外先進指標，以督促公交企業加強管理，不斷提高經濟效益與社會效益[6]。

3.4 確定政策性補貼的來源

目前對公共交通企業的政策性補貼主要以政府財政補貼為主，除此之外還應該結合公共交通企業的特性，開拓相關的補貼類型。首先增加公共交通企業的自有資金，去發展多種經營；其次，將公共交通企業的稅費轉為“公共交通基金”，這樣做可達到專款專用的目的；第三是保障公共交通企業基本物資的供給。

4 結語

綜合交通樞紐項目是一項建設和運營成本巨大、財務周期長的大型工程。作為具有公益性質的產業，綜合交通樞紐的社會效益與經濟效益是不對等的，其社會效益遠遠大于經濟效益；但其巨大的價值效益只有客票收入、資源開發等部分返還到了經營者與投資者手中。這是造成其政策性虧損的主要原因。在外部利益返還機制沒有建立或不健全的條件下，要求企業只收益客票收入而負擔產品的全成本是不合理的。為了維持正常的生產經營，政府有必要對其進行扶持，并給予適當的補貼，以保證綜合交通樞紐運營單位實現持續經營。

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