新時期NGO扶貧模式的SWOT分析

劉清榮 程文燕

2012年正值“十二五”開局之年，國家各項事業均呈現出起承轉合、蓬勃發展的態勢，我國農村扶貧開發事業也面臨著新契機和新挑戰。從《中國農村扶貧開發綱要 (2011-2020年)》的頒布到中央扶貧開發工作會議的召開，從過去十年扶貧開發的成就到2300元新扶貧標準的誕生，讓我們意識到新時期應以更新的理念和方式開展扶貧開發工作。

我國的扶貧開發工作以政府為主導，在過去三十多年的反貧困歷程中，取得了卓越成就，解決了2億多農村貧困人口的溫飽問題，帶領貧困群眾邁上了富裕文明的康莊大道。進入新世紀以來，隨著貧困標準以及貧困人口分布的新變化，中國扶貧開發工作任重道遠，“十二五”期間扶貧開發能否取得更大突破，關系著2020年全面建設小康社會目標的實現。應鼓勵政府以外的力量積極參與到扶貧開發工作中來，其中非政府組織可以在專長的領域對政府的活動給予補充，并且協助貫徹政府的政策和方針，非政府組織扶貧是世界各國尤其是發展中國家扶貧領域中一股不可或缺的重要力量。

因此，應加強對非政府組織(NGO)扶貧模式的認知，使其在未來十年中國農村扶貧開發戰役中發揮生力軍作用。筆者運用經濟學中SWOT分析法，對新形勢下NGO扶貧模式的優勢、劣勢、機會和威脅進行分析，提出對NGO扶貧模式發展策略的思考。

一、NGO扶貧模式的概念和發展

1.NGO 的概念

非政府組織 (Non-governmental Organizations)，簡稱NGO，是一個涉及社會學、管理學、政治學等多學科領域動態發展的概念。它還有著多種稱謂，如民間組織、非營利組織(NPO)、社會中介組織、志愿者組織、第三部門等。美國約翰·霍普金斯大學非營利組織研究中心所下的權威定義認為，只有符合民間性、組織性、非營利性、自治性和志愿性等五個特性的組織，才可被視為NPO或NGO。在世界銀行組織編寫的《非政府組織法的立法原則》一書中對非政府組織作了如下的闡釋:“‘非政府組織’指在特定法律系統下，不被視為政府部門一部分的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，且其不以營利為目的。即使賺取任何利潤，也不可以將此利潤分配。工會、商會、政黨、利潤共享的合作社或教會均不屬于非政府組織。”

2.NGO扶貧模式的發展

我國的民間團體在改革開放以后迅速發展起來，據民政部的統計，1988年共有民間組織合計4446個，1992年這一數字則增加到154502個。截止到2004年，中國共有民間組織289432個，比1988年增長了近64倍。

扶貧是非政府組織最為活躍的領域，相比其他的領域來說，參與扶貧的非政府組織數量多，類型豐富，貢獻和影響巨大。據2000年清華大學NGO研究所組織的一項調查顯示，20.95%的非政府組織活躍在扶貧領域。非政府組織在我國的扶貧除了福特基金會、世界自然基金會、愛德基金會、英國救助兒童會等國際非政府組織外，國內非政府組織主要有中國扶貧基金會、中華慈善總會、中國光彩事業促進會、中國青少年發展基金會、中國人口福利基金會等，他們在我國扶貧開發領域具有舉足輕重的作用。

2006年11月8日人民日報第15版刊發了名為《江西:6非政府組織與政府合作扶貧——政府扶貧資源首次公開向非政府組織開放試點》的文章，村級扶貧規劃項目是由國務院扶貧辦發起的開展扶貧模式創新的試點之一。江西省扶貧辦提供1100萬元財政扶貧資金，全權委托中國扶貧基金會組織招標，選擇一些非政府組織在江西省樂安縣、興國縣和寧都縣的22個重點貧困村實施村級扶貧規劃項目。經過競標，國際小母牛項目組織、江西省山江湖可持續發展促進會、江西省青少年發展基金會、寧夏扶貧與環境改造中心、中國國際民間組織合作促進會和陜西省婦女理論婚姻家庭研究會6家機構在村級扶貧規劃項目招標中最終勝出。這6家機構也因此成為政府扶貧資源首次公開向非政府組織 (NGO)開放試點工作的第一批中標機構。這是中國首次將政府扶貧資金委托NGO管理。

2007年1月20日，新華每日電訊，中國首次選擇非政府組織參與扶貧，11家非政府組織通過競標獲得實施政府扶貧項目的機會，實現了扶貧模式的歷史性突破。在2007年1月19日由國務院扶貧辦主辦的“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規劃試點項目中期政策論壇”上，亞洲開發銀行副行長勞倫斯·格林伍德稱，中國已經邁上了一條新路，這條道路將改變和重塑中國的扶貧開發工作。國務院扶貧辦副主任高鴻賓說，中國目前正嘗試在扶貧模式和扶貧制度安排方面探索一些新模式。財政部國際司副司長巨奎林說，在中國政府的扶貧十年戰略中提到要積極地創造條件，引導非政府組織參與執行政府的扶貧開發項目。亞行駐中國代表處社會經濟學家宋思年表示，通過政府與非政府組織之間的合作，不僅將非政府組織的扶貧活動與政府扶貧緊密融合在一起，邁出了政府角色轉變的重要一步，也同時為非政府組織的生存和發展帶來更多機遇。

2011年12月6日，國務院扶貧辦主任范小建在介紹《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》的新聞發布會上，就記者提出的“新《綱要》中鼓勵社會組織和個人以多種方式參與扶貧開發，非政府組織以什么樣的方式參與扶貧開發”這一問題做出如下回應:社會參與一直是中國扶貧開發工作一條重要經驗，在歷史上也發揮了很重要的作用。從80年代中期開始，在政府部門的主導下，我們首先推動了定點扶貧工作，到現在為止，有272家中央國家機關和企事業單位對口幫扶著481個國家扶貧開發工作重點縣。到90年代中期，我們開始實施東西部扶貧協作工作，有15個沿海發達省市對口幫扶著西部的11個欠發達省區市。社會組織參加扶貧工作一直受到高度重視，目前團中央、全國婦聯、各類基金會組織、各類協會都在根據各自不同的專長和優勢開展這方面的工作。我們也歡迎鼓勵各類群眾組織，非政府組織來參與扶貧。各地的扶貧辦、扶貧系統都可以提供支持和服務。這些年各類社會組織為中國的扶貧事業提供了很多的幫助，我也想借此機會表示感謝。

由此可見，NGO扶貧模式作為一項備受關注且行之有效的扶貧方式在中國農村扶貧開發進程中扮演著日趨重要的角色。為我國的扶貧開發事業開創了除政府主導的扶貧模式以外的新領域，他們從特定的領域、人群，以扶貧組織特有的幫助方式緩解貧困現象，提高貧困群眾的生產、生活水平。由此可見，我國的非政府組織以其特有的優勢為政府扶貧開發工作提供了補充和支援，具有其獨特的作用。

二、SWOT分析法的內涵

SWOT分析最早由Learned等人于1965年提出，在戰略管理領域中被廣泛運用。即根據企業自身的既定內在條件進行分析，找出企業的優勢、劣勢及核心競爭力之所在。其中，S代表strength(優勢)，W代表weakness(弱勢)，O代表opportunity(機會)，T 代表 threat(威脅)，其中，S、W 是內部因素，O、T是外部因素。按照企業競爭戰略的完整概念，戰略應是一個企業“能夠做的”(即組織的強項和弱項)和“可能做的”(即環境的機會和威脅)之間的有機組合。

近來，SWOT分析已廣被應用在許多領域，如學校的自我分析、個人的能力自我分析等方面。其最大的優點就是分析直觀、使用簡單，即使沒有精確的數據支持和更專業化的分析工具，也可以得出有說服力的結論。筆者希望借用SWOT分析法，對新形勢下NGO扶貧模式自身所具有的優勢和劣勢，以及外部環境中的機會和威脅進行分析，從而對NGO扶貧模式未來的發展策略提出思考和建議。

三、NGO扶貧模式的SWOT分析

1.NGO扶貧模式的優勢(strength)

(1)民間性。非政府組織貼近群眾，直接了解貧困人口的真實需要，扶貧項目瞄準更為準確，在深入基層的過程中，與貧困群眾建立了良好的關系與深厚的感情，貧困群眾更愿意與非政府組織成員心貼心地交流，告知其真實的想法和需求，根據這些需要所設立的非政府組織扶貧項目和政府項目在實施過程中，更容易發揮關鍵性的作用。成效也更為明顯。世界銀行駐中國代表處農村發展部主任蘇莎蕊表示，世界銀行在中國和其他國家的經驗一再表明，非政府組織在確保貧困人口的真正參與方面可以發揮獨特的作用。

(2)專業性。首先，非政府組織人員配備專業。他們通常是某一領域的權威人士和精英人物，或擁有一定的特長或專業知識技能。因此，非政府組織可以根據自身的專業特點在比較擅長的領域開展扶貧開發活動:如教育扶貧、技術扶貧、文化扶貧、實物扶貧、小額貸款等;其次，管理方式科學，體系構架完善。非政府組織扶貧項目管理通常采用的是建立扶貧項目領導和管理機構，包括組委會、監察委員會、法律顧問、組委會辦公室等，由這些機構負責該項目實施的各個具體流程，政府只作為參考者和監督者，提供政策支持、法律援助、工程監督和驗收。管理結構見圖1。

以“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規劃試點項目”為例，項目工程由非政府組織運作，整個項目資金為210萬美元，其中亞洲開發銀行提供100萬美元的技術援助，國務院扶貧辦和江西省扶貧辦投入100萬美元，中國扶貧基金會提供10萬美元。非政府組織直接深入試點貧困村，開展扶貧活動，每個試點村分配4—5.5萬人民幣，江西省內非政府組織為每村4萬元人民幣，江西省外非政府組織每村5.5萬人民幣。管理框架見圖2:

(3)志愿性。非政府組織成員具有強烈的使命感和奉獻精神，且不受行政職務和工作束縛，非政府組織的成員大多因為共同的興趣、愛好、目標以及對社會的責任感和相同的價值觀念而走到一起，更多地是為了實現自我價值和自我抱負，在農村扶貧工作中，他們不計得失，積極奉獻，勇于承擔社會責任。

(4)非功利性。較有行政職務和從事扶貧專項工作的公務人員，非政府組織成員不具有功利性，不受政績觀和行政約束力的影響，不需要做面子工程、形象工程，扶貧活動在時間和空間上也更為自由，尤其承擔了那些政府管理和市場運營不宜顧及或者無法承擔的責任，獲得政府和企業無法獲得的資源，不僅提高了服務質量，還降低了運行成本。

(5)非營利性。作為非盈利性組織，從事扶貧工作者的志愿者報酬幾乎為零，即使有報酬也非常低，這就避免了利益的爭奪，真正全心全意投入到扶貧事業當中，為貧困群眾謀福利、促發展，改善農村的生活水平和人文素質，實現自己的理想和自身價值。

2.NGO扶貧模式的劣勢(weakness)

(1)融資困難。在扶貧資金的籌集上，對財政撥款和財政補貼的依賴較強，資源動員能力較差的現象普遍存在，即使是最為成功的非政府組織，每年籌集的款物亦不過億元人民幣，我國非政府組織的扶貧資金募集主要來自國外基金會、海外及港澳地區的捐助，而內地的募捐卻很少，運動式的動員社會資源較為多見，而缺乏經常性的主動開發社會資源能力。因此，非政府組織在數量上雖然不斷增長，但迄今為止在資金方面仍然十分匱乏。

(2)人員吃緊，協同能力較差。由于非政府組織參與扶貧多為自愿性和非營利性，只是憑著對扶貧事業的一腔熱情、對于社會的強烈使命感，同時報酬很低甚至沒有報酬，難以給高素質的人才提供良好的經濟條件，這導致人才引進面臨極大困難，專職工作人員和志愿者等人力資源十分缺乏。另一方面，雖然部分人員在某些領域具有專長甚至是權威專家，但這部分專業人才數量十分有限，大部分非政府組織會吸納機關事業單位的下崗人員、離退休人員等參與到扶貧活動當中，因此，人員總體素質參差不齊，協同合作能力較差，易于分頭行事，從而產生沖突和矛盾。

(3)效率低下，缺少評估和監督機制。由于非政府組織不存在市場競爭和個人利益，個人在參與扶貧項目之后也缺乏相應的評估機制，只有“做與不做”，沒有“好與不好”的評判，因此容易出現效率低下的情況。非政府組織扶貧資金在籌資、分配、使用等環節缺乏監督機制，容易產生漏掉，也不乏貪污腐敗行為的出現。

3.NGO扶貧模式的機會(opportunity)

圖1

(1)扶貧事業的長期性、艱巨性。扶貧開發是建設有中國特色社會主義偉大事業的一項歷史任務，基本解決農村貧困人口的溫飽問題只是完成這項歷史任務的一個階段性勝利。我國目前正處于并將長期處于社會主義初級階段，在較長時期內存在貧困地區、貧困人口和貧困現象是不可避免的。當前，我國農村地區尤其是貧困山區仍然存在著自然環境惡劣、生存條件差、教育基礎差、衛生條件差、農村基礎設施落后、經濟發展緩慢等問題。從根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小城鄉差距、區域差距將是一個長期的歷史任務。因此，我國的農村發展不僅需要加大政府扶貧的投入力度，更需要發揮非政府組織的重要功能。

(2)政府扶貧工作存在局限性。在我國農村扶貧工作中，政府部門無疑扮演主導性的角色。隨著經濟、社會的不斷發展以及扶貧工作的不斷推進，政府全面參與扶貧工作的局限性逐漸暴露出來。如政府扶貧財力不足，客觀上制約著整個扶貧事業的發展;扶貧工作程序的官僚化、能力的局限性及相關機制的不健全，影響了扶貧資金的使用效率，也使政府扶貧的效率較低;政府部門的工作人員挪用公款、貪污腐敗等現象時有發生，使農民對政府產生一定程度的信任危機等等。與此同時，非政府組織則可以利用其獨立、自主等優勢，彌補政府工作的不足，并且承擔某一部分的社會責任，減輕政府扶貧工作的負擔，同時更好地滿足農民的真實需求。

(3)政策因素創造了有力的外部環境。從《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》的頒布到《中國的農村扶貧開發》白皮書的發表，從中央扶貧開發工作會議的召開到2300元這一新國家扶貧標準的確定，都體現了國家今后十年對于扶貧開發工作堅定的決心和信心，給各級黨委政府的扶貧開發工作指明了前進的方向，也給全社會發出了投身扶貧開發事業的鮮明信號，這些積極的政策因素為非政府組織參與扶貧開辟了更為廣闊的途徑，提供了更加強有力的支持。

4.NGO扶貧模式的威脅(threat)

(1)欠缺相應的法制與社會環境，尚未得到社會成員的普遍認同和支持。盡管國家已經出臺了一些相關的行政法規，如:《基金會管理辦法》、《外國商會管理暫行》、《公益事業捐贈法》、《社會團體暫行辦法》以及《社會團體登記管理條例》等，民政部自身擁有的社會團體規章制度達50余個，但這些非政府組織的法規立法層次不高，到目前為止，中國還沒有完整的關于非政府組織的基本法律，涉及非政府組織的法規也不多。這就使得無法用法律形式明確非政府組織參與扶貧的地位、職能、作用，也無法得到法律政策的規制和必要的監管，難于享受政府在財政和稅收上應當給予的必要的支持和優惠，無法動員大量的社會資源，對社會生活的影響受限，整體上難以得到社會成員普遍的認同。

(2)非政府組織未完全脫離政府組織。由于在資金上存在過多依賴，導致NGO脫離了在農村扶貧中作為政府和農民之間中介組織的身份，中國現有的非政府組織機關化、行政化的傾向嚴重，很多是從政府行政部門轉化而來，雖然名義上與行政部門脫鉤，但在體制和觀念上仍延續著原有的管理模式和思維定勢，帶有濃厚的“官辦”色彩，扶貧項目完全按照政府模式進行，逐漸演變成政府組織的“附屬部門”;

(3)政府對于非政府組織的干涉和限制過多。政府對非政府組織在農村扶貧工作中的直接干預較多，政策上缺乏鼓勵和支持，非政府組織的注冊門檻高、程序復雜，并限制非政府組織從事經營類的活動，而個人和企業捐贈方面的鼓勵政策又很少，因此非政府組織受資金和政策的限制，難以壯大，在扶貧開發中，望其促進農村經濟發展就成了無源之水，無本之木。

四、NGO扶貧模式發展策略思考

(一)建立完善的籌資體系

非政府組織在資金上對政府的依賴往往導致其失去自身的獨特性，并容易演變為政府的“附屬部門”，因此，非政府組織應該盡快建立完善的籌資機制，通過自身的努力，盡可能動員一切可以動員的力量，拓寬籌資渠道，積極爭取社會各界捐贈，多渠道籌措經費，使資金來源更加多元化、社會化;應加強與社區、政府和其他社會團體的聯系與合作，在交流與合作中實現取長補短、資源共享，以此來彌補自身資源的不足。

(二)加強對NGO扶貧成果的評估

由于非政府組織不存在市場競爭和個人利益，容易出現效率低下的情況，某項扶貧開發工作結束后，應通過科學的評估對此次活動進行評價，從而發現不足，總結成果，為下一次扶貧開發工作提供借鑒和參考。

對于非政府組織扶貧成果的評估可通過以下三種手段:自我評估、成立專門的評估機構、以政府為主體對扶貧效果進行評估。首先，自我評估即以非政府組織自身為評估主體，通過內部總結，成果評比，成就表彰等形式對非政府組織扶貧項目實施過程中有突出貢獻或取得優異成效的集體或個人進行精神或物質獎勵，這既是對非政府組織扶貧成果的肯定和獎勵，也間接地對非政府組織扶貧項目進行了評估。其次，成立專門的評估機構是聘請評估機構或專家對非政府組織扶貧效果進行評估。評估機構和專家小組通過收集、整理和分析非政府組織扶貧項目實施中的各種數據和信息，追蹤項目實施全過程，并根據一定的評定指標，幫助非政府組織估量扶貧成效與效果優劣。最后，以政府為主體對扶貧效果的評估，政府是唯一具有法律權威對非政府組織進行監督和評估的部門，這一方式多適用于扶貧資金由政府部門轉移至非政府組織的情況，在“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規劃試點項目”中就是由政府組織對扶貧效果進行評估，評估范圍覆蓋了非政府組織內部財務管理透明度、工作激勵、內部政策等12個方面，該評估非常全面。

(三)加強文化知識培訓，提高員工的專業素質

隨著時代的發展，扶貧手段和方式不斷更新，非政府組織工作人員的文化程度、知識結構、政策敏感度以及視野都直接影響到非政府組織扶貧開發工作的開展和成果，這就需要非政府組織的員工學習各方面的知識，增強綜合素質，提高應對突發事件的能力。首先，非政府組織應為工作人員提供外出學習的機會，非政府組織之間也應定期的學習和交流，從而提高員工的綜合素養;其次，聘請扶貧開發工作方面的專業人士給工作人員進行知識和能力培訓，提高員工的專業化水平及能力;最后，引進專業的社會工作人才，運用專業的社會工作方法，為貧困群眾提供高質量的服務。只有建設一支有使命感、有敬業精神和業務技能、具有開拓能力的員工隊伍，才能為貧困群眾提供高品質的專業化服務，促進組織的不斷發展壯大。

(四)盡快完善和健全相關的政策法規

我國非政府組織參與扶貧開發的程度相比經濟和社會發展水平相對滯后，非政府組織扶貧事業的發展還需要不斷摸索，有必要從填充立法空白，完善立法體系，放松管制入手，完善非政府組織的法律體系，為非政府組織扶貧事業的發展創造良好的法制境。首先，政府應從法制角度放松對非政府組織的控制，積極鼓勵和支持非政府組織在法律允許的范圍內充分發展，引導非政府組織開展扶貧發開事業。其次，要完善現有的法律法規。研究和修訂已經頒布的有關法律、法規政策，使之更具體、更具有可操作性，能夠落到實處。再次，加快有關非政府組織的單行法立法。對組織的設立、組織的性質、扶貧事業運行規范及機構的活動領域(如募捐、救助項目開發等)、管理體制、決策機制、監督機制、財務制度、信譽公開制度、扶持與獎勵、變更與終止，以及違法行為人的法律責任等，做出明確的規定。這樣做，一方面有利于政府加強對非政府組織的監督和管理，另一方面也保證非政府組織自身健康地發展。

(五)加大宣傳力度，樹立良好的公共形象

非政府組織要想發展壯大，為廣大民眾所了解和支持，就必須通過積極的輿論宣傳樹立良好的公共形象。當前，社會民眾對非政府組織的了解甚少，甚至持有誤解或偏見。因此，非政府組織必須通過多渠道的媒介或者拓展服務領域等形式加大自身的宣傳力度，以擴大機構的社會影響力，樹立良好的、公眾認可和支持的社會服務團體的公共形象。只有奠定良好的公共基礎，才能有助于機構的進一步發展，更好的服務于我國的扶貧開發事業。同時，非政府組織要加強輿論宣傳與道德建設，使人們樹立博愛、團結、進取等觀念，逐漸形成有利于非政府組織發展的社會氛圍，這也是非政府組織扶貧事業及其他慈善公益事業的社會基礎。

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