遂川縣林業產權制度改革的經驗與效應

黃小山

江西省遂川縣作為一個林業大縣，全縣總面積31.2萬hm2，擁有林地24.6萬hm2，占其總面積78.8%，其中森林面積為17.7萬hm2，森林覆蓋率達77.4%，超過江西省平均水平 (60.05%)17.35個百分點，其活立木蓄積量1003萬m3，居江西省第二位。[1]2004年8月，遂川縣被列為江西省林業產權制度改革7個試點縣之一，率先在江西省啟動了林業產權制度改革 (以下簡稱林改)。那么遂川縣為什么要進行林改，改革前其林業產權制度又是怎樣，林改具體涉及到哪些方面，又產生了哪些效應，筆者將一一分析。遂川縣林權制度改革的經驗值得借鑒，但其改革也存在一定的不徹底性，文章在分析上述問題的同時，也提出了相對應的政策建議。

一、林改前遂川縣林權狀況

(一)林地產權邊界模糊、歸屬混亂

20世紀80年代，遂川縣實行了林業“三定”(穩定山林權屬、劃定自留山、確定責任山)，但是由于當時“三定”工作時間十分緊迫，工作人員素質不一等原因，導致三林權證和承包合同等記載的四至界址不明確，內容表述不全而且沒有山場的附圖，林戶自留山、責任山的面積大部分為目測，隨意性較大，隨著時間的推移，原有的具體界址變得更加模糊，使得林地的產權邊界不清。林業“三定”后，林農的主體權被虛置，林農不能從屬于集體(村或組)所有的山林獲得收益，同時也不用承擔任何責任，林地產權實現形式成為了一種無差異的共有產權，即新制度經濟學中所謂的“公地”，因此，大部分林農都有這樣一種想法——“共有等于沒有”。[2]

(二)林地經營收益權遭限制

遂川縣林業在實行林改之前一直處于“計劃經濟時代”，這主要表現在以下兩個方面:(1)限額采伐與間伐的規定。遂川縣林業局每年規定一定的林木采伐數量，然后分配到各個鄉鎮、林場，各地方再按分配到的指標完成采伐任務，不得多采伐，同時還規定，采伐時只能實行間伐，而不能實行皆伐。這種規定一方面雖說有利于森林資源的合理利用和保護森林資源，但是，在現今市場經濟條件下，這種方式卻不利于林業產權收益的實現而且還容易導致尋租問題的出現;(2)國有和集體林權不得交易。遂川縣國營和集體經營的林地有9.9萬hm2，占林業用地的40.12%，這部分林地不能在市場中自由交易，極大地阻礙了產權收益的實現，更不利于資源的有效配置。

(三)林權交易成本高，流轉積極性被扼殺

調查顯示，林改前，林木交易所要繳納的各種“稅”、“費”、“金”達17種之多。每立方米原木要繳納的各種費用占木材銷售價的75%～80%，林農實際所得收益僅占15%～20%，再減去各種成本(種植成本、采伐成本、運輸成本等)，林農所得無幾，有時甚至虧本。[3]因此，林改前，遂川縣各地林權交易數量普遍偏少，林農收益也普遍偏低，極大阻礙了遂川林業的發展。

(四)林權委托代理關系被扭曲

遂川縣集體經營的林地有4.7萬hm2，占林業用地的19.11%。按理說，村集體山林是村民共同所有，那么就應該由集體成員共同經營和管理，但是實際擁有林地控制權的卻是村委會，即村民與村委會之間是一種委托代理的關系，可是又由于委托人和代理人之間缺乏有效的約束和監督機制，使得二者之間的委托代理關系受到嚴重扭曲，成了一種領導與被領導的上下級關系，這是不合理的。[4]

二、遂川縣林改的內容

2004年8月，遂川縣開始進行林業產權制度改革，改革內容主要涉及以下6個方面:

(一)明晰產權

遂川縣“通過采取自留山穩定不變、已分包到戶的責任山穩定不變、落實‘誰造誰有’、家庭承包經營、‘分股不分山，分利不分林’、有償流轉、穩定處理已流轉的集體山林等7種主要形式，將林地所有權落實到組，林權落實到戶，發證到戶”。這就使得林地產權邊界變得更清晰，林地產權歸屬更加明確，林權委托代理關系得到一定程度的糾正。

(二)減輕稅費

2004年9月起，遂川縣實行了“兩取消、兩調整、一規范”的減輕稅費政策，取消了各級政府機構出臺的所有木竹收費項目和木竹農業特產稅，調整了育林基金平均計算價格和集體育林基金分成比例，規范了增值稅、所得稅征收范圍。這使得林權流轉交易費用大大降低，林木交易量迅速增加，林農收益也直線上升。

(三)放活經營

林改后，遂川縣取消了對杉木、松雜木原材銷售出縣的限制，取消了縣內木竹加工計劃，開放了木竹經營市場，允許林農自主銷售木材，限額采伐制也在一定程度上得到了放松。這打破了木竹壟斷經營和地區封鎖，減少了林權流轉成本，放活了林農對林地、林木的經營權，增加了林農的收益。

(四)規范流轉

林改后，遂川縣于2005年12月建立了江西省第一家林業要素市場，為森林資源依法、合理、有序、有償、規范流轉提供了一個公開、公平、公正的市場交易平臺。同時還規定，除公益林、特種用途林和林權有爭議的林地不能流轉外，其他林地使用權都可以自由流轉，但是林地所有權不能流轉。這一方面規范了林權流轉，另一方面也為遂川縣林業走向市場化構建了一個良好的平臺。

(五)穩定林區

這主要是通過信息透明化解決林改前由于林地產權歸屬不明確和因為村民與村委會之間委托代理關系扭曲而導致的分配不公、損公肥私、干群關系緊張等問題，增加了林農的知情權、監督權和決策權。

(六)配套改革

在林改的同時，遂川縣還進行了林業經營體制改革、林業綜合行政執法試點改革以及林業系統內部改革等配套改革，建立了“一個中心，六大體系”，一個中心是指林業產權交易中心，六大體系是指森林資源管理體系、林業政策法規體系、林業投融資體系、林業科技服務體系、新型林業產業體系、林業支持保障體系。這為林權改革的順利完成打通了關節，奠定了基礎。[5]

三、遂川縣林改的效應

(一)對林權流轉的影響

林權是森林、林木和林地的所有權、使用權、收益權和處分權的集合，林權流轉又稱森林資源轉讓，是指森林資源所有權人或者使用權人將可以依法流轉的森林、林木的所有權或者使用權和林地的使用權，按照法定程序以有償的方式轉移給他人的行為，轉讓的方式主要有拍賣、招標、協議等。[6]遂川縣實施林改以前，由于交易費用高、信息不對稱、缺乏有力的市場環境和高效的交易平臺等原因，林權流轉一直活躍不起來，林權只在少數人、少數范圍內流轉，林農的林權流轉積極性也不高。林改之后，遂川縣于2005年12月建立了江西省第一家林業要素市場，使得林權流轉逐步走上了市場化、公開化、規范化的道路，林權流轉規模不斷擴大。從2006-2011年，遂川縣活立木交易和原木交易都呈上升趨勢，交易額也不斷攀升，減輕稅費、放活經營之后，原木交易價格也呈逐年遞增趨勢。這說明，遂川縣林權改革取得了巨大成就，林業要素市場的建立對遂川縣林權流轉有著很大的促進和規范作用。

(二)對林農收入的影響

隨著林權的深入改革，遂川縣林農的收入水平也隨之提高。林權的進一步改革，使得整個社會將更多的資本與勞動力投入到林業的生產，因為林權的下放，使得林農擁有的林業用地增多，擁有了林地的經營權和收益權。一方面促進了林農的營林積極性以及保護林地的主動性，另一方面加快林權的流動性，林農從林地中獲取的收益也變得更為多樣，林農可以自己經營林地然后將原木賣出，也可以將經營權以及收益權出讓。無論是林農自主經營，亦或是將林地經營權和收益權轉讓，都將大幅度提高林地的資本以及勞動力的投入量。在技術條件不變的條件下，產出Y與資本k以及勞動力l成正相關，所以資本與勞動力的投入量提高必定會使林地的總產值提高。

圖1 2000-2009年遂川縣林業總產值統計圖

圖2 2000-2007年遂川縣家庭經營平均收入統計圖

圖1顯示了2000—2009年遂川縣林業總產值的變化情況，從圖上可以看出，自2004年林改后，林業的總產值大幅度提高，而在2000—2004年，實施林權改革前，林業的總產值均值為16084.2萬元，且各年份之間產值變化幅度也不大。林業總產值的提高，也代表著林農平均收入的提高，尤其為林業方面的收入。因為，如果林農在林改之后，選擇將林地留以自用，林業總產值的大幅度提高中間有這部分林農的產出貢獻，而將林地流轉給他人所有或經營，也會進一步提高林業總產值。

為此，將用計量經濟學方法對此進一步認證，設林農的非工資性平均收入為I，林業總產值為L，構建一元線性方程I=α+βL+ε，通過Eviews軟件對林農非工資平均收入與林業總產值做一元線性回歸，可得:

I=703.49+0.04L

SE=(136.76)(0.0073)

T=(5.45)

R2=0.832=0.804

由回歸結果可以驗證林農的非工資水平與林業總產值成正比，所以林權改革的實施極大地促進了當地經濟的發展。

四、遂川縣林改存在的問題

(一)產權歸屬方面

2005年5月，遂川縣林改試點工作結束，林改取得很大的成就，“確權發證”之后，林業產權歸屬基本清晰。但是，仍有一些林地存在產權糾紛，如插花山問題，有的插花山所在地的林業主管部門認為山林坐落于其轄區內，權屬應歸當地居民，故不予發放林權證，而有的插花山卻雙方都發了林權證，這就導致了二者之間矛盾的產生。同時，由于受地理區域的影響，多數林農無力經營插花山，當地居民隨意砍伐插花山上林木，使得插花山難以體現其產權價值。[7]

(二)減輕稅費

2005年3月31日，時任江西省省委書記的孟建柱視察遂川林改工作時指出:“遂川減輕稅費的政策執行得很到位，就是要這樣，才能讓林農得到實惠。”確實，“兩取消，兩調整，一規范”的林改政策讓林農得到了很多實惠。統計顯示至2005年底，遂川縣實際減少涉林稅費3360萬元，林農直接受益2475萬元。[8]但是，從另一方面來講，林業稅費的減免又勢必影響林業部門、林區鄉村組織的正常運轉以及林政管理、森林防火、林區道路維修等公益性事業的建設，同時也會影響到全縣財政的整體安排。[9]

(三)放活經營

放活經營是遂川縣林改的一個重要方面，一方面，放活經營使得林農擁有了更多的自主經營權，有利于活躍林業市場，提高林農收益，但是其中也存在一些問題。如采伐指標的“即審即批”、“限額控制”在現實中操作困難，如何使得眾多、分散的林權所有者都平等地獲得采伐指標始終影響著真正的放活經營;擇伐的采伐方式使得采伐后資源難以恢復，山場趨于荒蕪;木竹經營地區壟斷的破除勢必影響以木竹資源優勢吸引的企業的生產經營，影響林業的招商引資。[10]

(四)規范流轉

林改之后，除公益林、特種用途林和林權有爭議的林地之外，用材林、薪炭林、經濟林以及其他林地、林木，規劃發展商品林的采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地和宜林地的使用權都可以依法流轉。[11]這就意味著國有、集體所有的森林資源也可以進行流轉，但林業局同時又規定:“村組集體統一經營的山林流轉，是必須經村民大會或村民代表大會三分之二以上的大多數表決同意，并通過森林資源資產評估后方可流轉。”[12]但是在現實的實施過程中，要經過三分之二以上村民大會或村民代表大會表決同意這點是很難做到的，這就會導致部分人進行尋租活動或者暗箱操作，最終造成國有資產的流失，同時這也不利于國有、集體所有林地的流轉，不利于其產權價值的實現。

(五)林區生態

一方面，遂川縣林改之后，林木交易價格不斷上升，這就使得人們有更大的動力砍伐現有的林木去出售，，雖然有限額采伐的規定，但是人們在利益的誘使下勢必會想方設法多砍伐樹木去出售;另一方面，減輕稅費又使得林政管理方面經費緊張，林業部門無法有效地執法，控制采伐數量，這兩者之間的矛盾如不解決，最終勢必使得林區生態環境遭到破壞。

五、政策建議

(一)尊重歷史，尊重事實，合理解決林權爭議[13]

對于林權歸屬存在爭議的林地，如插花山權屬問題，我們應本著尊重歷史、尊重事實的原則來合理解決。具體而言，可以參照下列標準:林改前林權是屬于誰的，誰有林權證，林改之后林權證仍然發給誰;都沒有林權證的，按照當地習俗，以前類似問題林權歸屬哪方，哪方擁有林地的實際控制權、收益權，則林改后權屬仍歸該方，或者誰是營林的主要方并長期管理、維護山林，則權屬歸哪方。同時，涉及到權屬有爭議的雙方所在縣的林業主管部門應該做好溝通，本著上述原則合理劃定林地權屬。

(二)合理安排財政，多渠道解決經費難問題

對于由于減免稅費而導致的林業各部門經費緊張問題，應多管齊下，從多方面努力解決。首先，縣政府應合理安排財政支出，開源節流，通過招商引資等方式大力發展經濟，增加財政收入，同時合理安排財政支出，節省三公開支，杜絕浪費;其次，為確保林區鄉村組織的正常運轉，建議將育林基金分成適當向林區村級延伸;最后，還可以借鑒福建省永安市的做法，出臺相關政策收取一定的承包責任山林地使用費，標準由各村集體組織通過制定方案確定，并對原集體統一經營的山林允許留面積10%以下的山場作為村組公山，其收益用于支持林區鄉村組織和林業部門正常運轉。

(三)簡化程序，加強監督，適當皆伐

“即審即批”在實際操作過程中應本著簡化程序、便捷手續的原則，制定與之相配套的各類管理辦法，符合規定的立即批復，真正做到“即審即批”;在采伐指標的分配方面，應公示所有的采伐指標，并注明分配標準及原因，增加林農的知情權、監督權，堅決抵制暗箱操作及尋租的產生;采伐方式方面，對于面積較小的山林可以允許皆伐，但皆伐后，林業管理人員應監督林農對皆伐地復墾，重新營林。

(四)尊重村民主體地位，鼓勵實行股份制合作經營[14]

集體山林流轉要充分尊重村民的主體地位，山林是否流轉以及流轉方式應有村民自主決定，任何組織和個人不得強迫或者阻礙流轉，同時可以適當放寬集體經營山林的轉讓“必須經過村民大會或村民代表會議2/3以上成員同意”的規定，但前提是必須加強監督，讓林農有更多的知情權、監督權。建議集體山林實行股份制合作經營，失去責任山的林農同樣享有股權，并完善相關管理辦法，加強管理責任，將一些難以管理的山林采取租賃、拍賣等方式流轉，妥善安置。

(五)堅持依法治林，加大營林獎勵

對于林區生態遭破壞問題，首先，森林執法部門應加大執法力度，堅決打擊亂砍濫伐、破壞森林的行為，為林業生態保駕護航;[15]其次，應依法規范林地流轉，保護林農利益，提高林農看山護林的積極性，林農與森林執法部門一起努力，共同保護森林資源;最后，應加大森林資源培育的獎勵力度，擬定各種獎勵措施，從而激勵廣大林農及社會各界積極投身營林、護林工作，共造秀美遂川。

[1]劉禮河.遂川縣林業志 [M].南昌:江西人民出版社，2007.

[2]袁慶明.新制度經濟學教程[M].北京:中國發展出版社，2011.

[3]郭愛萍.林改后遂川縣農民增收的調查與思考[R].遂川縣林業要素市場內部資料.

[4]王禮權.林業產權制度改革問題的經濟學分析[J].江西林業科技，2006，(2).

[5]張海鵬，姜志德，王克強.中國集體林業產權制度改革研究[J].中國農學通報，2005，(2).

[6]呂月良，施季森，張志才.福建集體林權制度改革的實踐與思考[J].南京林業大學學報:人文社會科學版，2005，(3).

[7]遂川縣林業產權制度改革調研情況匯報[R].遂川縣林業局內部資料，2004.

[8]新江鄉人民政府.新江鄉林業產權制度改革調研報告[R].遂川縣林業要素市場內部資料.

[9]遂川林業要素市場.辦事指南[R].遂川縣林業要素市場內部資料，2007

[10]陳幸良.新時期深化林業產權制度改革的研究[J].林業科技管理，2003，(2).

[11]彭兼明.落實八項舉措，巧調山林糾紛[R].遂川縣林業要素市場內部資料.

[12]赴福建省三明永安市林改考察報告[R].遂川縣林業要素市場內部資料，2004.

[13]邱道持，馮玲玲，石永明等.重慶市農村土地流轉和規模經營探討[J].西南師范大學學報:自然科學版，2008，(5).

[14]謝志忠，張春霞，黃安勝等.林業產權制度改革的生態經濟分析[J].科技和產業，2005，(10).

[15]王禮權.江西遂川縣林業產權制度改革參與式問題研究[J].林業經濟，2006，(8).